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教育改革30年论坛五:民办教育与地方制度创新

《改革开放30年中国教育高峰论坛》之第五场
《民办教育发展与地方制度创新》


   访谈背景
今年正值改革开放30周年,我们希望梳理30年教育领域发展脉络,同时结合当前地方涌现的创新性教育改革探索,为中国教育的未来之路尽上薄力。

  访谈时间:2008年11月6日15:30—17:00
  访谈地点:搜狐网络大厦•小演播室
  访谈主题:《改革开放30年中国教育高峰论坛》之一《民办教育发展与地方制度创新》
  对话嘉宾:
  吴华(浙江大学民办教育研究所所长)
  
侯昕(北京汇才学校董事长)
  柴纯青(21世纪教育研究院民办教育研究所所长)

  特邀主持:
  储召生(《中国教育报》资深记者)
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访谈嘉宾(从左至右):《中国教育报》资深记者储召生先生;北京汇才学校董事长侯昕先生;浙江大学民办教育研究所所长吴华教授;21世纪教育研究院民办教育研究所所长柴纯青先生。
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论坛现场图片

  主持人:各位网友大家好,欢迎来到搜狐直播室。今天下午我们讨论的主题是地方教育制度创新与民办教育改革发展。我们今天有幸请到了三位嘉宾,他们分别是,北京汇才学校董事长侯昕先生,浙江大学民办教育研究所所长吴华教授,21世纪教育研究院民办教育研究所所长柴纯青先生,我是中国教育报的记者储召生。

  今年是中国改革开放三十周年,中国的民办教育发展也伴随着整个改革的过程。虽然真正意义上的中国第一所民办学校没有这么长的历史,但是中国的民办教育基本上是随着改革开放从无到有地发展起来的。

我们先请吴华教授简单回顾一下三十年来中国民办教育的发展历程。

  吴华:谢谢。中国民办教育的发展历程有很多不同的说法。分得简单一点可以分为两段,一是《民办教育促进法》出台以前,一是《民办教育促进法》出台以后。

  《民办教育促进法》出台以前,一直到教育部出台《办学实施条例》的前后,在这之前民办教育完全是自由发展,不断地满足市场的需要。最开始的时候是一些教师,主要是为了增加教育需要,利益不是他们主要考虑的东西。但是到了90年代小平同志南巡以后,以四川光亚学校的设立为标志,正式规范的民办学校成立,使民办教育发生了很大的变化,有很多投资比较大的民办学校出现了,这些是带有投资性质的产业。以后,政府加强了规范。其中有一个非常重要的现象。在《民办教育促进法》出台以前这一段时间里面,中央政府积极促进民办教育的发展,但是地方政府的积极性不够,因为后者还没有认识到民办教育对当地教育发展的价值,地方政府总是把民办教育看成是异己的力量。在这一段时间里面,东南沿海,广东、浙江、江苏、福建的民办教育发展得比较快,发展起来了。在这之前,整个政策上的态势就是中央推的力量比较大,地方卡的力量比较大。《民办教育促进法》出台以后,情况发生了变化,2002年底《民办教育促进》法出台以后,两者的角色发生了改变,一方面是民间投资进一步加大,学校继续扩张,投资人也认为有一个更好的空间。但是这样的一个愿望马上就遭到了市场的迎头痛击。

  2003年以后,民办学校原来基于供给不足做了市场上的开拓和努力,但是随着政府对公办教育的投资大大加强,市场的空间大大缩小,民办教育的优势大大下降,同时民办教育也没有产生太多的与公办学校不同的办学特色,这个时候民办教育压力非常大,这一段过程中出现了比较重要的民办学校倒闭事件。比如说山东的双月园,山东的金山桥等等很多的著名民办学校都倒闭了。我来之前,浙江远东外国语学校也倒闭了。包括浙江有一所非常重要的民办学校,把它的基础教育部分转交给政府来办,比如万里集团的中小学部分。尽管背后的原因也许很复杂,很简单,但是这样一个知名的品牌现在退出了民办教育的阵营,转为公办教育,很值得我们进一步观察。这是民办学校的情况。从政府来看,它的角色变换就是,《民办教育促进法》出台以后,以教育部为代表的中央政府的职能部门对民办教育的推力也减弱了。2003年以后到现在的五年中,基本上没有出台过以发展为主题的相关文件。也没有召开过一次全国性的民办教育工作会议。而所有其他领域教育部主持的会议都搞过了。因为我们是行政主导型的国家,教育部的会议在某种意义上要超过法律。但是政府没有做,所有的相关文件都是规范、规范再规范。

  在中央政府角色改变的同时,地方政府变得积极起来。地方政府在民办教育方面的措施跟我们今天的主题——地方教育制度创新是一致的。在这五年中,包括再往前一段时间,很多民办教育的创新都是由地方政府来推动的。他做了很多,突破了很多我们原来认为很难做的,或者是无法做的领域。比如说关于民办学校的身份问题,湖南就搞了一个“一号文件”,尽管这个“一号文件”照我的判断,它想解决的问题是不是能够解决,我觉得也还要进一步观察。现在据我观察,很多政策有很好的想法,但是与制度冲突,不能落实。宁波对民办学校的教师也提供一种事业单位员工的身份,为民办学校承担保险的一部分,周口给民办学校的教师用财政来支持民办学校等,这些都是由地方的创新来推动的。

  主持人:南洋教育集团倒闭的时候,可能也有这样的情况。原来公办学校的教师工资很低,很多优秀的老师因为南洋的条件好、工资高,很多老师都去了。等到公办学校政府加大投资以后,很多公办学校的工资高了,很多老师不愿意到民办学校,这可能也是一个原因。如果给民办教育教师退休以后的养老保险,这样的话是不是就跟公办学校差不多了?

  吴华:我们听到包括刚才储召生老师的疑问在内很多人都有这样的疑问。他的疑问就是,你现在要鼓励政府来支持民办教育发展,最后民办教育和公办教育都没有区别了。政府来推动民办教育的发展,还不如他自己干呢。他就有这个想法。

  第二,还有一个更为困惑的想法,就是我们有很多民办学校,他说如果公共财产支持他,就政府的钱变成了举办者的盈利吗?这是很多人觉得很难接受的。

  怎么对待民办教育?我的想法是,在民办教育的政策方面要建立新的以学生权利为基础的公共政策框架。原来更多的是关注学校,民办学校和公办学校怎么样,这样一比较,他觉得你这个民办学校不是公共财政管,是民间管,是想盈利的。但是他没有想到,在学校里面的学生,不管是在公办和民办教育,是没有区别的。同理,在学校里面的学生的权利是没有区别的。所以,如果我们在学生权利的基础上,就很容易理解这件事情。政府财政支持民办教育,其实是让民办学校的学生享受他应该享受的权利。这种权利以前被剥夺了,没有被合理的认可和保障,现在是拨乱反正,是让他恢复或保障他原有的权利。这个问题在义务教育的免费政策方面表现得尤为突出。

  主持人:侯昕董事长,据我了解,汇才学校也是您自己掏钱建立的。请您通过您举办学校的经历,回忆一下这几年的发展。

  侯昕:先不说我们自己,就说我的整体感觉。中国改革三十年,我们并不是朝一个方向不断地往前走,因为我们摸着石头过河,有时候会左一点,或者右一点。尤其最近五六年,中国整体的大形势,是“国进民退”的。无论是经济也好,还是教育也好,几乎所有的大势头是“国进民退”。现在的金融危机,经济出现了问题,我们现在要指责美国人,实际上不是,美国衰退之前我们已经开始衰退了,只是美国的衰退让我们雪上加霜。教育问题在一个大的指导思想的大背景下,教育不可能独善其身。“国进民退”在经济方面是国营企业的大踏步前进,或者是垄断。教育方面也是同样的趋势,民办教育不断缩小,公办教育不断扩大。无论我们用什么理由去解释这个趋势,比如《义务教育法》等等去解释,但是大的趋势仍然是国营的体系在不断放大、不断地垄断这个市场,民办教育在不断地往后退。这个趋势什么时候能够停止,或者是要不要停止?这不是我们能够决定的。

  我们必须看明白,也必须回答,我们在摸着石头过河三十年以后,河的对岸是什么东西,河有多宽,我们什么时候能够过去,我们现在面对的是这个问题。这个大的问题我们必须回答,如果不回答这个问题,教育改革是不可能的。中国这么大一个市场,我们在走向市场化的过程中,市场需求变得多元化,我们怎么能够寄希望于一套体系解决所有的需求?这是不可能的。垄断市场的人能不能站在国家的利益上、站在社会发展的需求上,让出一些即得利益呢?能不能让不同的人都来参与教育、为社会提供更多元化的服务和产品呢?这是必须回答的一个宏观问题。

  对于我们做具体事情的人来说,我们只做一个事,俩字:活着。我们感到的压力越来越大,我们怎么能够在独立的环境下活下去,成功地活到大家都游到对岸的时候,也许我们能够有机会爬上岸去,为社会做更多的贡献。我们采取一系列办法,比如说节省成本、提高效率,尽量跟地方政府搞好关系,在大环境不利的情况下把小环境做好。多跟家长沟通,让家长理解我们是在真正为他们服务。呼吁媒体支持我们,别把我们投资做教育的人当成坏蛋和资本家。在操作空间不大的情况,我们只能够在小的环境下,营造一个小的比较有利的环境,比如说在批判别的教育的时候,也能顺便说我们这个某某学校的教育还不错。

  我们是在2000才进入教育行业,我只能够看过去七八年,整体感觉是政策环境是每况愈下的。政府对于民办教育所谓的规范,我的理解就是控制和限制。在这种情况下,就要自己不断地努力完善自我。

  主持人:限制主要是在收费上还是在什么方面?

  侯昕:各个方面,比如说收费方面,对教师的待遇方面。民办教育的门槛越来越高,土地、资金的规格,这都是对投资者的限制,门槛太高了,你就进不来;或者是你进来了,退出的成本很高,于是就没有人愿意进来。如果投资者有对民办教育有太好的市场预期,把大量的资金变成钢筋水泥以后,资金凝结了,就非常麻烦。

  主持人:但是很多学校是用生源来衡量。家长在选择这个学校的时候,开始可能不太认可这个学校。

  侯昕:不太认可有很多的原因,比如说历史的原因。很多人认为私人办学的都是坏蛋,国家的都是好的。这是一个公共关系的问题,中国整个大的环境,仍然没有完全绕出意识形态的思路,我们每当提到私人资本或者私人投资,总是拿出怀疑的目光看着。民众对于国家投资的学校都是更加信任。在民办教育比较年轻,会面临很多的问题。所有这些原因造成了生源不够踊跃,而并不是因为生源不踊跃所以死了。

  主持人:柴老师,21世纪教育研究院是一个公益性组织,从独立研究机构的研究者的角度,你怎么判断这几年民办教育的发展?

  柴纯青:我作为研究者和实践者都有一点经验。因为在民办教育领域里面做了很多年的实践工作,我的核心想法也代表了所有活着的民办学校的想法。我希望在某一个时间内,民办教育的整体环境都有一个好的发展,现在大家是在坚持、忍受。

  说到民办教育的三十年,我更愿意把它放在大背景下考虑。中国是有几千年私学传统的,但是从1952年之后就销声匿迹了。根据朱九思先生的观点,1952年取消所有私立高校和中小学的原因,是迫于国际政治形势,尤其是当时的共产国际和苏联的压力。毛泽东说一切都要学苏联,因此,办学体制必须向苏联看齐。也就是说,国家对待民办教育的态度一开始并没有所谓的观念问题 。

  从1978年以后,民办教育发展的一个标志性事件是彭真委员长的八二宪法修改说明,并提出两条腿走路的方针,这其实就是我们后来提出的“共同发展的格局”。这三十年民办教育的发展有两个基本的判断,第一,私立学校、私学的传统得以延续。第二,没有系统实现私立学校独特的价值目标。很多学者呼吁,民办学校的发展一定不能跟着公办学校亦步亦趋。民办学校一定是要有很多创新的东西,这在中国近代私立学学校的发展上已经验证了。对中国改革开放三十年私立学校的发展,我的评价是不高的。最主要是民办学校的地位,不管是数量还是内涵发展上,始终是处在普通教育的补充地位。虽然我们的法律承认它是社会主义教育的组成部分。但是从私立学校的数量,以及政府希望发展私立学校的态度上,政府是希望补充政府的财政不足。现在做得比较好的私立学校做得好的原因,主要是因为他们升学力方面的竞争力。我写的那本书提到了很多学校在管理、教育上有创新,但是这些创新不足以掩盖民办教育整体创新性的不足。所以说私立学校这三十年的发展,我的评价是不太乐观的。

  吴老师更倾向于把私立学校的发展脉络放在中央和地方的博弈上面。我更愿意把称之为两条发展路线的斗争。全国人大通过并颁布《民办教育促进法》以后,大家很欢欣鼓舞,但是随之,由教育部起草、国务院发布的民办教育促进法实施条例之后,民办学校立刻倒下了一大片。在这里面受害的不仅仅是民办学校,而是民间投资办学的积极性,以及孩子选择教育的权利。只有放在这个背景下我们才可能再探讨中央和地方的博弈。正是因为地方的积极,催生了很多地方政府对民办教育制度的创新,也是因为我们今天的地方教育制度创新将能够搜集到这么多的创新案例。

  回头说我们“地方教育制度创新奖”这个概念,它的背后有两个基本的理念,第一个就是,中国的教育一定是因地制宜的;第二,制度改革的动力,一定是多方参与博弈、推动的。在这种情况下,21世纪研究院做这个事情,就是因为认为地方政府和地方教育行政部门有地方教育制度创新的空间。体现在民办教育领域的一个例子就是,湖南省出台的关于促进民办教育发展的一号文件,上次中国教育报也发了一个相关文章,那个文章发了以后,很多省份,包括北京也派人去湖南考察这件事情。湖南这个政策就是多个部门通力合作创造出来的,比如说他最大的、让人眼前一亮的东西就是认定民办学校就是民办事业单位,在这个定性下,老师的保险问题就不再是难题,能够稳定教师。为了民办教育的定性这个问题,湖南省给国家人事部、发改委好几个部委打电话,问这种定性能不能通过。这些部委的有关人员都回答说好像没有什么问题。这个问题其实是早就解决的问题。在国务院的民办非企业登记的条例之前,民政部门把民办学校定性为民办事业单位。我们的民办教育不停地在寻找老路。各种对民办教育进行规范的政策,其实是一种政策制约,这就是所有的民办学校都非常愤怒的制度环境的问题。

  主持人:我采访过程中发现一个情况,有的县里面教育局长不鼓励民办学校办学。他觉得第一,这些人是为了赚钱,第二,学校倒闭以后,留下的摊子必须要给教育局,教育局说,挣钱是你挣,但是烂摊子让我来收拾。这说的可能有一些道理。

  吴华:教育部门来规范民办学校,包括教育部为什么在这几年不断地强调规范,因为跟江西发生的群体性事件和南洋教育集团的倒闭都有关系。刚才柴老师是在说立法和行政之间的博弈,看到了这之间的博弈产生的不好的结果。但是我的视角跟他可能不一样,我强调中央和地方的博弈是因为,我在观察这个问题的时候发现,这几年我们通常都在说民办教育的政策环境,包括刚才侯昕说的,我们的政策环境不好,民办教育搞不下去。但是如果你冷静地看一下,有跟我们这个说法不一致的地方。

  第一,民办教育在全国,整体是在上升的,我有非常翔实的数据。比如说浙江省在这几年中,民办学校无论是数量,更多的是它的规模和办学的稳定性、社会性是增长的。我们看外省,周口的中英文江河教育这几年也发展很快。我们把这些放在一起考虑,我们会发现决定民办教育发展的有三大因素,第一,是市场需要。这是最基本的,不管在什么情况下,要读书的愿望是人的本能,这种本能被公办教育满足了吗?如果没有被满足,因为我们还是公办教育制度作为主体的制度,当这个满足随着不同主体提供的服务不同,满足会改变。他的读书愿望被公办教育满足了吗?如果是公办教育满足了,你的民办教育政策再怎么好,全没有用。一定首先是有没有被公办教育满足的读书需要,这是市场需求。

  第二,为什么在一个地方,受教育者的教育需求都没有被满足,有一些地方民办教育发展了,有一些地方发展不起来?这个时候政策发挥了作用,政策发挥的作用就是给民办学校吸引投资。运行得好坏跟政府有没有支持民办教育,有没有帮助降低他的成本,改善他的环境,提供支持,如果有这些,他就愿意来做。

  第三,在一个环境里面,同样好的政策不是所有的民办学校都能够做好,大多数的民办学校做不好。但是也有一些做得好的。这个时候最需要的就是教育家把这些资源整合起来,使他们提供满足社会教育的服务。这样民办教育的发展才能由愿望变为现实。

  我为什么强调,我们进入一个由地方推动的民办教育发展的新的发展格局呢?是因为政府是很公立的,他首先得考虑是,发展民办教育对我的好处是什么? 原来政府对教育发展的社会压力不是很大,这个时候公共财政可以支撑教育的发展。但是现在地方政府教育发展的压力非常巨大。在这种情况下,政府会发现民办教育发展我不用投钱,还可以整合资源。政府是出于自身利益的需要来推动你的发展,这种发展是有基础的。原来的意识形态是没有基础的。所以现在的问题,根据我的观察,如果我们现在给地方政府以更大的创新空间,由他去尝试。尽管在这当中,我们发现有的教育局长不喜欢民办教育,市长不喜欢民办教育,但是在利益驱动下,这个利益也代表了人大代表、政协委员等社会压力,在社会驱动下面,他一定会更多地发现民办教育的发展是可以解决政府的财政压力的。我们很多人有误解,认为现在政府财力已经大大提升了,包括很多地方政府有一种误解,包括教育部,他说我钱多得很,中央政府可以投钱,不要你们民办教育来管。其实,在义务教育阶段,我们最重要的是均衡发展,均衡发展要达到县级均衡,至少我们一次静态投资,改善办学条件,至少要额外增加六千亿以上,这个钱完全没有着落,对政府来说,钱远远不够。而且这还只是办学条件,如果我们还要想真正实现均衡,克服城乡差距,每年至少要增加六千亿以上。这样教育部马上会发现,没有民办教育,他的目标不能实现的。所以我们只要给地方政府足够的创新空间,他就会因地制宜地来做。在这当中,可能我们看不到各地普遍地推动民办教育的发展,但是我们看到各地的教育创新会一个点、一个点的冒出来。这些冒出来的地方会让别的地方来模仿。这种做法恰恰是地方制度创新环境比较宽松的和风险比较小的。他不是由教育部来制订一个政策,而是一个省、市、县来做,错了以后没有关系,这就是制度创新的试错。

  主持人:我们53个案例中,其中浙江占了10个。您觉得浙江为什么会出现了这么多的案例?

  吴华:第一,浙江整个社会文化背景认同非公有经济和认同民办教育的合法性、合理性。这个文化背景非常重要。这意味着我们的官员对民办教育的发展会采取比较宽容、客观、包容的心态。

  第二,正是在浙江市场经济相对比较成熟的情况下,对于地方政府创新,上一层政府会采取观看的态度,不是会去纠正你,而是让你自己去做。

  第三,浙江在中国经济发展过程中,特别是县一级经济的发展过程中,它是通过财政手段让地方,特别是县一级自主发展。地方经济的发展,收益不是全部被上级抽走了,而是你可以获得推动发展的相当一部分收益。因此,地方政府就会主动的、积极地寻找促进当地经济发展可能的空间。因为市场经济普遍的,你不搞市场经济就搞不下去,搞市场经济才能搞得下去,这样我们更加务实。只要放开了地方政府的手脚,就会有很多创新。

  在这样大的文化背景和制度背景下面。浙江的民办教育政策环境是不错的。也正因为他的市场经济发展比较成熟,所以民间支付能力比较强,这就给民办学校提供了最深厚的市场需求。因为浙江的公办教育很强,但是整个社会发展水平提高以后,社会会有新的需求,这种新的需求是比全国平均水平更强的公办教育不能满足的。所民办教育照样能够发展。

  柴纯青:浙江的经济形态是以私营主和民营为主的。浙江人的就业自主创业的比较多。这种经济生长的环境给教育提供了很好的土壤。首先,他认同私立。第二,这种经济形态下老百姓比较富裕,他有选择的能力。

  吴华:大家对民办教育不能理解。我做一个比喻,这个比喻浙江大多数人不一定有这么清晰的看法,但是他能够接受。公办教育就是,我们全体人民出钱办一个事业。民办教育是在我们大家都出钱了以外,像侯昕这样的少数人,或者部分人额外再出一笔钱来办的事情。他办的事情是跟我们出钱办的事情是一样的,都是学校。他在他的社会贡献以外,额外承担了这个社会责任。在这个意义上面,政府对民办教育的支持是天经地义的,因为他在办同样的事,还额外的承担了更多的责任。这样的话,支持民办教育是没有任何障碍的。

  柴纯青:地方教育制度创新奖来自浙江的十个案例中,与民办教育相关的是两个案例。第一个是椒江股份制办学的,另外一个是宁波市民办教育促进条例。但是很可惜这两个都没有进前二十名。

  吴华:股份制这件事的影响事实上已经非常广泛了。现在的民办学校,大多数学校不是独资,就是合资。合资一个主要的形态就是股份化。在椒江教育股份制提出以前,股份化办民办学校早就存在了。但是椒江把这个事情从理论上阐述了,给它一个合理化的解决方式,并且这种合理化在一定程度上影响到了政府的政策。股份制是带有盈利的需求,这种需求会转变为后面的合理回报,可以看成合理回报,跟股份化有内在的逻辑联系。尽管立法的过程中不一定是直接的促因,但是有内在的联系。尽管这次教育股份制没有进入地方教育制度创新奖的前十名,但是我认为这并不意味着这件事情不重要。这件事情的影响已经渗透在民办教育的自主创新中了。

  柴纯青:这里面还有另外一个问题。宁波民办教育立法2007年1月1号实施,随后宁波市政府出台了一个实施说明。一方面宁波市的民办教育立法走在全国的前列,但是与此同时,当地最大的民办教育集团——宁波万里教育集团主动转让给政府,自己不办了。

  侯昕:民办教育是一个多方博弈的过程。上面有中央政府、地方政府、人大、政协、家长、教师、学校、校长本人,每一个人都有自己的利益诉求在里面。在不同的情况下,在某一个小的具体的例子上都是不一样的表现。某一个地方政府比较成功,有钱,不如让他们这些人掏钱办学校,这个地方就比较好一些。在北京这些大城市,政府有足够的钱了,多方利益在不同的情况下,会产生不同的结果。这个结果,刚才吴华老师说的,政策好与不好与正态分布有关。由于地方政府的利益需求和当地本身人的认同,在浙江,当地比较有钱,人们也比较容易认同民间教育。政府制订政策的过程中也是利益博弈的过程。所以你会发现在中国各种各样的情况都有。关键是我们在评估这个事情的时候,我们看平均值是在向左走的趋势还是在向右走的趋势。这是我们现在判断大环境的标准。

  吴华:刚才侯昕和小柴,他们的观点都是对现在的状态比较忧虑,不单是他们,现在我们听到的主要的判断都是对现在忧心忡忡,我也忧心忡忡,但是我比他们更乐观一些。更加市场化的方向尽管现在不是我们的政策主张,现在的政策主张是稳住、卡住、压住。但是这只是暂时的,它的趋势仍然是向着更加开放、鼓励创新,这是社会的根本方向。某一届政府可能压住,但是能够永远压住吗?这是社会需求,他必然要做这件事情。因为我们现在,至少在目前,或者我们可以更加肯定地说中国的市场取向的制度改革是不可逆转的,如果这判断不错,所有与此不相符合的全部都要跟着变,只是早变、晚变、大变、小变的问题。只是某一些时候政府产生了错觉,是倒退的,但是你拉长一点,二十、三十、五十、一百年,一定是更加开放的,一定是民间教育的自由更加增加,包括办学的自由和求学的自由。这不是一届政府可以左右的,也不是任何一种力量可以左右的。因为现在已经没有任何一种政治利益可以把民办教育掐死,我们已经没有这种政治条件,也没有这种法制背景。所以它既然不会死,一定会随着社会的发展逐步的扩张,虽然在这过程中有很多的挫折和障碍,但是由于方向不会改变,所以我还是保持乐观的。

  侯昕:所以我也说我们要活着。

  柴纯青:对于长远我们保持乐观,但是对于近期民办教育的生和死,我们观察中国近代私立学校的发展,私立学校出了很多的教育家。我也一直对中国当代的民办教育保持乐观,特别期望能够从这里面出很多的教育家。我为了这个问题也跟各地的董事长交流,他们说你这个问题现在对我来说太远了,我要先活下来,至于教育家,那是以后的事情。这种环境下,你只能每天形色匆匆地面对当前的环境和问题。至于从教育层面思考,还要往后放一放。我也是有很乐观的期待,但是看看现实,有时候还是有一点灰心,尤其是对一个迫在眉睫的学校来说,他看不了那么远,只能够看现在。

  吴华:柴老师这个话,倒是激发了我另外一个话题。我在讲民办教育的时候,我的内涵已经不限于现在的民办学校。如果要把它给清晰的表达,我认为是关于教育民营的改革。不用“民营化”的说法,是因为“化”是有一个过程,而是教育民营。我们判断教育的发展,我一直在表达的意思就是,我们要对未来的目标模式要有一个清晰的判断。候昕提出,“对面是什么”这个说法,我很同意,我们对五十年以后、一百年以后的教育无法判断或者是描绘它的细节,但是有一些重要的特征现在就可以说得很清楚,比如说学校的办学自主权得到充分保障。这件事情不是十年完成就是二十年完成,总之,它是未来的教育特征,学校的自主办学得到充分的保障。第二,学生的教育选择权得到充分保障。第三,学生的平等权利得到充分保障。这三大特点是我们所看到的未来教育的基本特征。这样的一个基本特征,是我们现在的公办教育不能完成的,是我们现在的民办学校也不能完成的。怎么样才能完成呢?只有建立一种新型的教育形态,这种形态就是教育民营的形态。这种教育民营就是政府是提供教育,但是并不是以办学、办学校或者直接经营学校作为它的生存状态。形象地说就是政府出钱,学校办学。政府今后的教育责任,第一出钱,第二进行制度建设,第三,提供公共服务。第四,做出一些特别的监督,做一些宏观的引导。除此以外,你都不用管,学校就是学校自己来办,这是我们现在的民办学校承担不起的。现在主要的问题在于学校的发展受到重大的约束,就是成本持续上升的约束。

  为什么现在这一段时间大家感觉压力非常大?一个重要的原因、重要的背景是,公办教育教师的工资持续上升,上升的幅度是五到七年翻一倍,这样的增长速度民办学校是跟不上的。如果完全靠收费,除了极少数特别的学校因为没有竞争,价格不受限制之外,大量的民办学校价格是相互制约,在这种情况下,如果你还是跟公办教育提供一样的东西,你找不到好教师,你的竞争力下降,面临的就是今天死还是明天死的问题。怎么解决这个问题?只有 通过公共财政对民办学校提供财政支出。但是一定要突破。我们的资助对象回到公共财政的本位,它的最终受益人是学生,在这个基础上我们重建民办教育的政策框架。

  教育民营的状态需要有三大制度支撑,第一,以学校法人制度为核心的现代教育制度。第二,以教育凭证为基础的教育财政制度。第三,以自由入学为特征的入学制度。有了这三大制度,我们就可以实现,或者说建立我们所要达到未来目标的基础制度框架。这三个制度建设起来以后,学校的自主办学才有了坚实的基础,学生的自主选择才有了切实的保障。所以,现在我们讲民办教育有光明灿烂的前景,它其实已经超越了现在的纯民办的概念,而是建立在一种新型的公司合作伙伴关系,在这基础上出现的教育民营状态。

  柴纯青:这跟上一场谈的话题,就是政校关系联系起来,我们做研究的人都在思考政府和民办学校的关系是什么?改革开放三十年,民办教育活了二十多年以后,是否能够延续?有一个东西没有延续下来?过去我们的私学,包括各种形式的书院,都得到政府分配的田产各方面的支持,实际上就是公私合营的方式。政府把闲置的资产提供给私立学校来办学。但是这个香火没有在三十年后得到延续。您刚才提的概念是特别期望未来能够实现的发展趋势。

  侯昕:关键是路线图是怎么走,谁能够画一个,我就有信心了。

  吴华:明天我参加的论坛,是专门讲教育券的,这就是我们到达目标的一条路。当然只有这条路是不行的,但是这条路是非常关键的,如果这条路走通了,学校自主办学就有了财政基础,我不用看你局长的颜色,我就是依法办学,我的钱是立法保障的,不是政府拨的。这样,我才有自主办学的财政基础。人事制度要改变。把这两项凿通,我们的道路就平坦了。这个时候就是落实到学校怎么发挥他的创造性,这个时候教育家就要登台表演了。在这两条路没有走通的时候,教育家没有办法登台表演。大量的公办学校,不是怎么贯彻自己的教育理想,三年一换,五年一轮,搞得好好的也不知道什么时候就走了。民办学校是让私立教育更多的体现教育本质的追求。但是现在恰恰是民办学校的校长更痛苦。他们的权限更小,他们更做不了教育家。一般把前面说的这两点,让民办学校也有公共经费的支持,让公办学校也可以自主办学,这个时候,教育家才能大量的涌现出来。

  柴纯青:从现状到未来的蓝图之间,第一,路很远,第二,可以有教育券,可以有地方的教育制度创新,都是途径之一。我更想找另外一个概念,所有的这些途径,包括地方政府决策的模式,中央政府决策的模式对教育的态度。国家对教育的态度一个是义务教育,第二个是私立教育,我们国家从1949到1986年开始有第一部义务教育法,到1982年国家才开始推动义务教育。私立教育在发展的过程中,始终是限制更多。我们必须为所有的途径提供一个理论基础。刚开始吴老师也提到了权益问题,涉及到民办教育,有两个权利,第一是民间举办教育的权利,曾经有人写过文章,举办教育有国家教育权、社会教育权、还有个人投资办学的权利。与之对应的,就是个人选择什么教育的权利。国外的立法提出,父母有选择让自己的孩子选择教育的权利。但是我们国家对这种权利没有明确,因此,这限制了民间举办学校的路径和方式,比方说“在家上学”。

  主持人:现在选择公办和私立学校是可以的,家长可以选择。北京的改制学校,初中的义务教育,也是民办机制,家长也很愿意选择。但是也造成了很多的问题。大家都愿意去那边上学,也愿意掏钱。

  侯昕:民办公助是很好的东西。因为中国的教育最有前景的是民间办学,现在从政府办学走到民间办学,怎么过渡过去。民办公助是一个很好的过渡,我们走了第一步,我们现在没有走第二步,又退回去了。

  主持人:您那个学校呢?

  侯昕:我们是纯私立的。有人可能会说民办公助学校对我们造成竞争压力。我们欢迎竞争。

  主持人:但是现在政府也让选择。

  吴华:我们现在教育部的改制政策,可以形象地形容成儿童思维。儿童的思维中,只有好人和坏人,没有中间状态。比如说现在政府规定国有民办,改制学校,公办民助,必须要规范。因为不规范的话,会让市场主体竞争不公平。政府是要培育市场,不是要代替市场,而我们现在教育的主管部门是代替市场,而不是培育市场。我们的改革,本来这种非规范的国有民办等等这些东西,应该改的方向现在有三类,一类是纯民办,一类是纯公办的,中间是亦民亦公的。我们改的方向是两边往中间靠,但是我们现在的做法是把两边分开。公办学校的活力不在于把它分开,而在于公办学校获得办学的自主权。确实像侯昕说的,这是一个很好的制度和非常有价值的制度创新尝试。但是被一些错误的理论和错误的舆论引向了错误的结局。

  侯昕:非常遗憾的是,改革走了一半我们又退回去了。本来我们可以解决很多的问题,现在家长面临的问题是他们的需求得不到满足。所以家长的意见也很大。

  柴纯青:民办公助刚刚呼吸了市场的新鲜空气以后,戛然而止,这跟政府的政策没有前瞻性是有关系的。一开始民办公助类学校是办学体制的改革实验,它的初衷也是为了增加更多的优质教育资源。但是民办公助这种改制的方式迅速被利益化、集团化。最开始的初衷,国务院的文件很清楚,说有利于增加教育资源,有利于薄弱学校的改造。这是当时两个有利于,但是民办公助等方式的转制校迅速成为很多重点学校市场化的借口,并产生更大的不公平,不光是对私立学校不公平,也对其他的薄弱中学不公平。

  侯昕:这是改革中的问题,解决问题的唯一办法是继续改革,而不是退回去。现在我们在改革过程中出现了问题我们就退回去了。

  柴纯青:这种退回去是因为这些所谓的转制学校成了十多年屡治不愈的教育乱收费之源。

  吴华:老百姓对这些转制学校意见纷纷也是事实。但是要区分,老百姓反对转制学校,反对国有民办,反对利用公共资源来中饱私囊,所有这些我们要更仔细地分一下。比如说现在我们三个人的观点有一些一致,有一些不一致,我们只是所有关心民办教育的人中很少一部分。现在镜头对着我,有可能别人认为这就是“专家的意见”,真的是专家的意见吗?专家多着呢,但是镜头对着我,我就变成了专家的代表。反对转制学校的也只是一部分。从理论上来分析,我们基本上每一个地方的好学校与差学校是十比一的关系。哪些人反对转制呢?是原来好学校周期小圈里面的人反对。反对的人是十分之一,支持的人是十分之九,但是问题是镜头的人对准了十分之一。所以我们需要更加深入地来做分析,至于国有资产流失,关键在于看它是不是发挥了它应该承担的国有资源的职能,原来这个学校只招一百个人,现在你可以让它招两百个人,这不是流失。你用了母体学校,让原来母体学校的质量下降,如果真的是这样的话,我认为这也是值得肯定的。为什么只能够让你们这一部分人享受优质资源?你的权力为什么要比别人更大?所以,扩大选择,让更多选择的方向应该得到充分的肯定。具体的问题肯定存在,可以规范,但是还是要用改革的措施来促进改进。

  侯昕:我觉得乱收费的问题可以具体问题具体分析。乱收费有两类,一类是供给和需求不平衡,价格上涨是肯定的。这是由于教育资源太少,需求太多,供求关系弄得价格肯定涨了。另外一方面就是腐败了,不是乱收费了,收了钱自己放在腰包里面了。我们要具体分析乱收费是怎么回事。解决乱收费,第一个问题是多增加教育资源,鼓励社会所有人投资教育。资源多了,价格马上下来了。加大对腐败的打击力度,让腐败的成本很高。

  吴华:还有就是增加透明度,这一点我们没有做。

  柴纯青:鼓励民间更多人拿钱来办学,鼓励更多的公私融合。

  侯昕:改革到现在,即得利益集团已经形成了,如何让那些即得利益者们如何放弃这些即得利益?如何创造一种制度强迫这些即得利益者放弃他们的即得利益。这是关键的。否则我们设计再漂亮的渠道,他们不放弃他们的即得利益,我们全部是白干。

  主持人:现在全国民办学校大概有11万所,学生有2700万,各地的发展不太一样,为什么有一些地方发展得快,有一些地方发展得慢?地方教育创新的动力在哪里?

  吴华:一个地方民办教育发展的快慢,根据我的观察,最重要的还是市场需要,因为政府有很大的能量,但是无法让民办学校质量往上变好,特色往上行走。政府有很大的力量,但是他没有办法让老百姓从口袋里面掏钱去上你那个学校。所以,最基本的仍然是市场需要。在这种情况下,才有政策空间。但是这两个都还是外部环境,最终要有教育家,要有教育投资家,要有教育经营家把落后的资源整合起来,最终实现民办教育发展。在这个意义上面,带有偶然性。整个来说,当有需求的时候,只要法律不限制它发展,它就会发展。但是发展的快慢有偶然性。

  柴纯青:在未来的某一个时间段内,某一个民办教育发展的好坏,最大的推动力还不是市场需求,因为市场需求是普遍的。这里面一个重要的主导力量是政府,政府官员对民办教育的认识,他愿意为民办教育做什么样的政策改变。九届全国人大常委毛昭晰先生说,一个地方民办教育发展得好还是不好,取决于是否有一个好局长。政府官员的认识水平和改变能力是非常重要的。我们讲的地方教育制度创新案例里面,我们一直在跟踪一个问题,推动创新的一定要有一个人,这个人的作用很重要,他善于营造改革的环境,他知道他改革的方向是什么,他知道改革的问题是什么。这个问题放在三维关系里面考虑,政府、市场、学校。一个政府很愿意推动民办教育,这个地方一定有好的制度环境,第二,市场,市场有两层需求,第一个就是希望能够上学的需求,第二个,能上好学校的需求。民办教育恰恰是提供好的、满足特殊要求的学校。第三,一个地方,如果有一所民办学校倒闭,可能会波及很多的民办学校。一个地方的民办学校做得好不好,也会影响这个地方的民办教育的发展。

  吴华:小柴的观点我认为很好,但是我跟他顺序不一样。小柴认为社会需求是一样的,其实是不一样的,比如说广东需要大量的打工子弟学校。原来为什么浙江民办教育发展?有一个背景,浙江虽然现在看起来人均收入都在全国前列,但是在改革开放以前,他的教育水平是在全国平均水平以下的。中心城市民办教育发展不起来,因为公办教育太强大了。所以需求仍然是第一位的。

  第二,所谓政策,我完全同意小柴的意见,我们国家的政治体制里面,我们常常有无可奈何的说法,法律不如法规,法规不如红头文件,红头文件不如领导打招呼。领导就是政策,但是民办教育的发展也不是领导可以完全可以左右的,但是他发挥了非常大的作用,他作为政策的推动者来做。我还是认为,最终还是要靠举办者和校长来把这些资源整合起来,否则的话,你就无法解释为什么在浙江有的民办学校要关门,有的学校迅猛发展。

  侯昕:民办教育的发展仍然是一个多方博弈的过程。市场很重要,但是市场的需求能不能满足政府的政策?这两个是需要互相作用的。还有,投资者和教育者和学生家长,这都是互相影响的。作为一个教育投资者,要有一个非常好的眼光,找到市场的需求,把这个地方好的资源整合在一起,资本的力量就在这里。其他的博弈因素都是互相影响的。当然一开始市场是适应社会的发展。

  主持人:感谢三位嘉宾,谢谢大家!

  

(责任编辑:刘昭华)

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