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安徽省铜陵市义务教育均衡发展 成为无择校城市

  [问题背景]

  长期以来,我国基础教育一方面投入严重不足,城乡教育差距巨大;另一方面,有限的教育经费片面向城市学校和重点学校集中,造成了城乡学校之间、重点学校与困难学校之间巨大的校际差距。这一教育经费使用上的制度安排是导致眼下炽烈的择校热,以及高昂的择校费的主要原因,从而造成了严重的教育不公,扩大了业已存在的社会阶层差距,带来了极大的社会负面影响。

2005年5月,教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,明确要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头,采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风,推进义务教育均衡发展。

  铜陵市位于安徽省中南部、长江南岸,是一座新兴的工贸港口城市,全市面积1113平方公里,总人口72.2万人。改革开放以来,铜陵市的经济保持了持续、快速、健康发展的良好势头,人均主要经济社会发展指标处于全省前列,处于安徽省奋力崛起的“第一方阵”,社会各项事业都得到了快速的发展。目前全市共有各级各类学校234所,其中高等学校4所,普通中学49所,小学126所,幼儿园49所,职业学校5所,特教学校1所,全市基础教育在校生约12万人,初步形成了多层次、多门类较为完善的教育体系。近年来,由于优质教育资源相对不足,学校之间办学水平存在较大差异,择校、借读及教育乱收费现象开始成为社会关注的热点问题。

  铜陵的“择校”现象,有其独特的历史原因。在这个有中国“铜都”之称的城市,学校主要有两类,一类是矿区企业所办的学校,其人财物由企业投入。另一类是市属公办学校,多由市教育局直管。两类学校各占一半左右。从20世纪90年代中后期开始,工矿学校随着厂矿企业的衰落而越来越差。为了给孩子找一个好学校,许多矿区家长将孩子送往市区学校,这使得市区学校的压力骤然加大,本已存在的择校风,也因此愈演愈烈。因此,加强“薄弱学校”建设,缩小各学校之间的办学差距,成为解决择校问题的必然要求。

  [决策过程]

  1987年,铜陵市按照《义务教育法》精神,取消了小学及初中重点学校,同时也取消了初中升学考试,在小学和初中实行“划片招生,就近人学”政策。结果,抽去了升学考试这块挡板之后,向来重视教育的铜陵人,都开始挖空心思地往被取消了“重点”称号的重点学校挤。“重点是取消了,但学校的差别明摆着。”

  1992年,铜陵市由纪委、教委、公安局、监察局四部门联合就市一中初中招生问题出台文件,明确禁止“挂户”等行为。1992年铜陵四部门联合出台文件之后,择校之风并未应声而止。一些或者精明、或者有“关系”的家长,仍然能挤进当时的市一中(现十五中)。政府尽管措施不断,比如,为了规避过多的“投亲靠友”现象,规定只有小孩与父母同住才算在“片”内,此外还规定户口在升学前某时间段内变迁无效等等,但是,来势汹汹的择校风仍难以遏制。

  1995年,为了解决市民反映比较强烈的“择校”问题,铜陵市对全市教育布局进行了整体规划,优化教育资源配置,重点扶持、改造和建设薄弱学校。从1996年起,铜陵市教委陆续从市区中学及教委机关调骨干到周边薄弱学校任职。近年来,铜陵先后将30多位市区教学骨干派至薄弱学校。

  1997年开始,铜陵市取消了“小学升初中”的入学考试,实行“划片招生、就近入学”的政策。为了使这一政策得到更多家长的理解和认同,在全市开展更新教育观念大讨论的同时,教育局会同纪检监察部门对小学毕业生的户口、实际住址情况进行严格审核,确保较为薄弱学校的优质生源不“流失”。

  从1997年起,铜陵市就把辖区内省级示范高中的招生计划提取出来定向分配,每所学校按照初三毕业生人数的一定比例获得定向指标,指标比例逐年提升,从10%到20%到30%……2006年铜陵市教育局更是把当年省级示范高中招生计划的65%拿出来定向分配给各初中学校,这使得各校内部考取省示范高中的分数线,最多能差到40分。

  2005年9月,铜陵市教育局出台文件,加强了初中学生学籍的管理,要求“人在籍在”,明文规定在毕业学校就读满两年的学生方可享受切块指标,且初二、初三的学生原则上一律不得转学。

  [具体措施]

  为了缩小各学校之间的差距,解决择校问题,铜陵市采取了一些具体措施:

  合理调整教育布局,给薄弱学校多投入。为改变中小学硬件设施差异过大的局面,使每一所学校都能够吸引家长、留住学生,铜陵市教育局主要加大了两个方面的工作力度:一是加大对非九年义务教育的改革力度,靠学校自筹资金扩大招生规模。“十五”期间,全市共发展民办幼儿园38所,这一数量相当全市总数77.5%。铜陵市两所省级示范高中办学规模四年内增长了59.2%。发展了5所民办学校。非义务教育及民办学校的自主发展,使得教育局可以把有限的财力主要用于义务教育。二是不断加大预算内教育投入力度。以近三年为例,铜陵市预算内教育拨款分别为1.45、1.64和2亿元,保持了较快的增长速度。教育局结合区域规划调整和城区改造,重新编制教育布局规划,并进行了较大规模的布局调整,市区关停撤并了13所规模偏小、低效质差的学校,筹集各项资金1.5亿元,在部分生源集中的学区新建和改扩建22所中小学,这一举措满足了各学区学生在规定服务半径内就学的需求,同时也为义务教育阶段每一位中小学生“就近入学”创造了条件。近10年来,铜陵市对九年义务教育附加资金的投入占全市附加的75%。在资金投入、重点项目和教育设施阶段等方面按照基础办学标准,依照轻重缓急逐校安排,同时每年还从高中计划外收入中提取20%用于薄弱学校发展,促进各学校办学条件的均衡。

  取消重点学校“光环”。1987年,铜陵市按照义务教育法精神,取消了小学及初中重点学校,同时也取消了初中升学考试,在小学和初中实行“划片招生,就近入学”政策,随即,又将市区两所重点完中的初、高中实施分离,分别办成了两所省级示范高中,重点学校的老师随高中分流,缺额教师公开从社会招聘,自此结束了铜陵重点初中的历史,从而也迅速改变了过去生源扎堆现象。两所重点初中光环的取消对推进义务教育均衡发展起到了至关重要的作用。

  从1997年开始,铜陵市每年将一定比例的示范高中入学指标,按照每年初中的招生量平均分配到各初中。2005年铜陵市示范高中分配到各初中学校的计划就达60%,2006年达到65%,这使得一些地处边远的学校有更多学生能够升入示范高中。指标平均分配意味着每所初中每年都有固定比例的初中毕业生进入示范高中,从根本上消除了家长的择校动机。

  提升薄弱学校竞争力。只给学校经济上的投入,还不能使其长期发展,要真正使得薄弱学校有竞争力,能留得住学生,还得要在软件上投入,也就是加强师资力量,其中尤其对薄弱学校的校长配备是提升薄弱学校竞争力的关键。为此,铜陵市教育局近几年把市区最好的教师、教育局业务骨干派到薄弱学校任教,同时还请国内相关知名教育专家给市区所有学校老师“充电”。此外,还通过狠抓薄弱学校教学质量,加强对薄弱学校的教学指导。结合新课改,铜陵市充分发挥教研员对全市教学工作的指导作用,成立了20多个中心备课组,开展一月一次的教研活动。在抓教学常规管理的过程中,市教育局组织教研员对师资相对薄弱的城效和农村学校开展教学视导活动,组织安排各学科教研员到这些学校查看备课、批改作业等情况,分头听课,并通过召开师生座谈会、校长访谈、教研员和教师面对面交流等形式,多方了解情况,最后形成书面反馈报告给学校。

  重视师资队伍的均衡建设。铜陵市小学、初中择校现象已不再明显的情况下,另一种区别于传统“择校”现象的是,“择班”、“择师”现象愈发突出。为消除这种现象,铜陵市教育局着手解决薄弱学校师资队伍建设,为逐步解决校际间师资水平差异,出台一些具体措施,如采取“名师迁移”等办法,在不影响其它学校教育教学的情况下,有意识地将一些传统老牌学校骨干调到新建薄弱学校去任教,为稳定薄弱学校骨干教师能安心任教,教育局每月额外发给他们300元的工资津贴。

  为确保新进老师均衡配置,市教育局对新进教师考试考核采取先填志愿,统一考试,按校录用的原则,有效促进了老师合理分流,骨干教师指标分配到每所学校,避免骨干教师集中在部分示范学校的问题。这些措施解决了薄弱学校教师的流失问题。

  此外,铜陵市重点抓住四项政策:一是坚决执行取消义务教育公立学校重点校政策。二是坚定不移地执行义务教育“划片招生、就近人学”政策。三是认真实施示范高中招生制度改革,实行示范高中切块指标分配制度。自1997年始,铜陵市开始实施对省、市重点(示范)高中的部分招生指标按初中在校生人数定向分配到各初中的措施,并逐年加大定向分配指标的比例。四是严格实施高中招生“三限”政策(限分数、限人数、限钱数)。在招生过程中,无论计划内还是计划外生源,一律按计划数、按分数高低录取。

  [制度创新]

  安徽省铜陵市治理“择校费”是在全国“择校风”盛行的大环境下,逆势而动,积十年之功,创造了一个义务教育均衡发展的范例,成为我国唯一的义务教育阶段没有择校的城市。其卓尔不群的经验就在于,优质教育资源真正向弱势学校倾斜,而不是向“重点”学校倾斜;资源倾斜不仅限于经费倾斜,更在于师资力量的倾斜,如校长、师资在各校之间轮换;将重点高中的招生名额平均下放各初中,缓解义务教育阶段的各初中之间的应试竞争压力等等。

  在这项措施中,铜陵市教委所属的各初中,皆按“人头”而不是按学习成绩分得招生份额,被认为是铜陵市区实现义务教育均衡发展和扶持弱校的一种关键的制度化努力。

  安徽铜陵市无择校现象真正实现了义务教育过程中“为了一切孩子,为了孩子的一切,一切为了孩子”的理念,实现了教育公平,拓展了义务教育均衡发展的内涵,促进了和谐社会的建设。

  [实施效果]

  铜陵市实施一系列措施后,先后向薄弱学校投入资金14990万元,新建教学楼、实验楼、 图书馆等教学用房4万多平方米,为薄弱学校添置了大量教学仪器、图书。到目前为止,铜陵市市区每所中学都有标准的实验楼,配备了微机室、语音室、电子备课室和多媒体教室;市区中小学实验器材、电教器材和音体美器材全部达到国家和省定标准。随着2002年铜陵市教育城域网的开通,市区中小学全部实现了互联互通、资源共享,开始向信息化迈进。

  同时,由于在教师调配、师资培训、教研指导等多方面对薄弱学校的倾斜,保证了整个铜陵市区中小学教师的学历、专业合格和教学水平基本一致。铜陵市择校不正之风得到遏制,学生家长对教育的满意度也逐步提高。2002年~2004年,铜陵市高考入学率连续三年位居全省第一,近两年实现教育乱收费零举报。安徽省铜陵市在推进义务教育均衡发展所做的工作和取得的成效,得到了各界的肯定。

  [案例点评]

  铜陵的经验表明,政府在追求义务教育均衡发展中主要通过积极的教育立法、建立教育资源配置的平衡机制、建立弱势群体补偿的政策机制和完善公共教育财政体制等来有效推进义务教育均衡发展。实现教育公平,关键就看政府决心和实际举措,是把有限资金投在几所重点学校上,还是合理配置教育资源,缩小城乡之间、学校之间的差距。

  铜陵模式告诉我们,遏制择校风,根本不在“择”而在“校”,择校现象的源头不在家长、受教育者,而在学校和教育管理者本身。铜陵经验的可贵之处,不在于取得了多大成绩,而是当地政府在消除教育不均衡上所表现出的努力和勇气。这证明“推行义务教育均衡发展,不是不可为,而是愿不愿为”。在当下构建服务型政府已成为我国公共行政改革和政府机构改革的重要取向的大背景下,这种勇气与责任尤其珍贵。

  

(责任编辑:刘昭华)

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