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上海市浦东区“委托管理”机制转变政府职能

  [问题背景]

  中国改革开放以来的二十多年后,人们的目光开始转向政府的公共管理改革。“管办不分”以及对绩效管理的不力,是中国改革公共管理的关键环节。教育事业管理体制上存在着典型的政府大包大揽、管办合一现象,导致职责不清、运行效率不高、行业管理薄弱、公共职能弱化等弊端,教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校,大量的时间和精力被具体事务消耗。

政府包办一切,学校被动执行,服务质量不高,公共服务满意度受到质疑。为了改善公共事务的管理水平,提高公共服务的品质,需要重新界定政府角色,转变政府职能。

  当前,我国政府职能转变的进程加快。浦东新区作为教育部批准的“全国基础教育阶段现代学校制度建设实验区”,按照新区“先行先试”的要求,有条件在现代学校制度建设方面进行积极的探索。同时浦东新区近年来连续出台了关于政府购买公共服务的一系列文件,承担社会职能的中介机构发展迅速,其中上海市成功教育管理咨询中心在多年来的探索取得了许多成绩和经验,为浦东新区开展改革试点积累了大量有益的经验。

  新区基础教育正处于由数量增加型的外延发展向质量提高型的内涵发展转变的重要时期,当务之急是要扩大优质教育资源,提升基础教育整体水平。因此,探索和构建扩大优质教育资源的新机制,实现新区优质资源的迅速集聚和辐射,实现办学的规模效应和品牌效应,是摆在新区教育工作者面前的一项重要任务。浦东教育的现状大致可以概括为“规模与效益的不对称”。与上海市中心城区相比,浦东教育处于后发地位,与中心城区精品教育差距明显,效益和品质有待提高。就新区自身而言,优质教育资源短缺且大多集中在城区,城郊教育的不均衡性十分显著,如:4所市实验性、示范性高中和4所市示范性幼儿园几乎都在城区,91所初中和107所小学的发展也不够均衡,义务教育阶段老百姓心中的“好”学校大多集中在城区。因此,要实现城郊教育一体化的目标仍然任重而道远。浦东教育行政主管部门是社会发展局,其管理范围包括教育、卫生、体育、人口和计划生育等四大领域,管理对象数量众多。但机关公务员数量较少。行政管理团队之小巧,管理范围之广阔,管理数量之庞大,对政府的公共管理提出了新挑战。

  [决策过程]

  针对当前新区已进入城郊教育的均衡发展和内涵发展的关键期这一现实,浦东区教育行政管理部门认为,只有深刻理解城郊教育一体化的重要意义,才能努力实现这一目标。从发展区域教育的角度,浦东社发局作为新区教育行政主管部门,也面临着在城郊教育管理体制一体化以后,如何多渠道、多层次、多模式拓展优质教育资源,发展郊区教育事业,加快城郊教育一体进程的问题,其中主要问题是优质教育资源缺乏,尤其是在郊区。为此,浦东区开始探索把优质教育资源以各种不同的模式“嫁接”到郊区的模式,从而在郊区培育和催生出新的优质教育资源,实现城郊教育一体化目标。其基本做法是探索优质教育资源向郊区拓展的多种模式。

  2005年4月,浦东新区社会发展局开始酝酿东沟中学接受委托管理事宜,并将其作为2005年社发局的重点工作之一。社发局首先提出合作意向,并与上海市成功教育管理咨询中心进行了充分协商,6月份正式签订协议。协议重点明确了四项内容:一是学校性质和隶属关系的两个“不变”。在委托管理期间,东沟中学的“国有公办初级中学”的性质保持不变,与社发局的隶属关系保持不变。二是委托管理期限。委托管理期限为初中的一个教学循环,共4年,即从2005年7月1日至2009年6月30日。三是评估方式。由社发局委托具有专业资质的社会评估机构对委托管理的总体方案、年度办学绩效进行评估。四是领导任命。委托管理期间东沟中学的校长、书记由成功教育管理咨询中心推荐,并分别报社发局和社工委核准后聘用。

  形成这个决定的根据有二,一是从学校自身发展的角度看,东沟中学同其它郊区学校一样,都面临着在二元并轨后,如何紧紧抓住新的机遇期,在新的管理体制下进一步提升学校的办学层次、实现跨越式发展的问题,因此,学校的发展需要像成功教育这样的理论支撑和实践指导;二是成功教育研究也在不断深化和拓展,一些好的经验和新的做法也需要在更广阔的平台上进行实验和探索,从而更好地发挥其引领、示范和辐射作用。基于这些思考,浦东新区选择了成功教育管理咨询中心委托管理东沟中学,从委派校长开始,到输入教育理念、管理理念、管理方式、组织教育教学、培训师资队伍等,实行全方位、全过程管理。

  2005年6月,浦东新区政府与民办教育管理机构——上海成功教育管理咨询中心——签订协议,委托后者管理公办东沟中学。上海市浦东区教育领域“委托管理”转变政府职能的改革就此拉开序幕。

  管理中心入主东沟中学后,从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好,不是由政府和管理中心说了算,而是由专业的中介评估机构评估。为此,浦东于2005年底成立了上海浦发教育评估中心。

  对于东沟中学接受委托管理,浦东教育行政部门的下一步的设想是:进一步实现效益的最大化。委托管理东沟中学是预设的基本目标,今后要进一步深化的目标是建立平台、拓展功能。引进成功教育管理咨询中心,不仅可以委托管理东沟中学,还可以以此为平台,建立校长、教师的培训基地,探索教学、研究、培训一体化的模式,并向周边区域进行辐射。

  [具体措施]

  构建小政府、大社会的和谐社会,其关键在于政府职能转变。加速政府管理职能的根本性转变,结合政府机构改革,把部分管理事务委托给相应的专业化的中介组织。浦东新区实行转变政府职能的三项工作是,通过委托管理把由政府承担的部分管理事务委托给相关中介组织;通过培育和健全社会中介组织,使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者;加强对中介组织的管理和监督,促使它们规范运作,健康发展,维护公平的市场竞争秩序。浦东新区委托专业的中介机构管理相对困难学校,把管的事务交给更具有专业能力的机构,提高了政府管理的效益和效能。“委托管理”模式中政府委托的只是事务,而不是政府的责任。浦东还将进一步发展专业的评估机构,以便加强对委托管理协议(合同)的监督和问责,确保政府委托的职能得到有效的实施。浦东教育“委托管理”机制厘清了教育三大“主体”(政府、学校与社会)的基本职责与关系,其基本模式构想是:政府宏观管理,学校自主办学,社会提供专业服务。

  浦东教育“委托管理”机制中,浦东新区政府在教育方面承担以下公共职能:1.为全区教育发展做好事业规划与政策设计,建立全区教育投入保障机制,提高各阶段教育生均公用经费标准;实行义务教育全免费制度。2.制定教育资源配置标准,遵循城郊教育的“四个统一”原则,促进城郊教育的均衡发展。3.建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的公共教育决策机制。建立重大教育决策的审议制度和听证制度,提高公共教育决策回应公众和社会需求的能力。4.建立教育绩效问责制度,建立义务教育经费预算执行情况的公报与监督制度,实现公共教育财政责任法制化。其中浦东区公共教育服务“委托管理”管理机制中培育教育服务类中介机构的具体方案如下:

  1、教育服务类中介机构的性质为民办非企业单位,名称可定为“××教育管理中心”或“××教育管理咨询有限公司”等等,其法定代表人独立承担本中心(公司)的管理工作。法定代表人必须是在教育教学管理中已经形成一定的管理经验和管理模式,得到社会认可,有一定的知名度,有责任心和相当管理能力的人员,本人提出登记申请,经社会发展局审核批准后,由申请者到有关部门办理登记注册手续。

  2、教育管理中心(公司)登记注册后,社会发展局与教育管理中心(公司)签订协议,以契约的方式明确委托一所或多所公办学校。教育管理中心(公司)对受委托管理的公办学校进行管理,社会发展局对学校行政管理、教育教学组织、教学质量和教育科研等方面提出明确要求,并据此制订评估指标与评估方法,对委托教育管理中心(公司)管理的学校进行办学质量监控与评估。

  (1)受委托管理的公办学校,其公办体制保持不变。具体包括:公办学校的产权隶属关系不变;政府拨款的责任不变;教师的编制不变;公办学校的收费方式和标准不变。

  (2)校长的聘任。受委托管理的公办学校,其原有法人地位保持不变,但行政管理关系发生变化。校长的聘任由教育管理中心(公司)提出校长人选,报社工委审核后任命。社工委保留对人选的否决权。

  (3)教师的聘任。受委托管理的公办学校对教师实行全员聘任制。

  (4)经费投入。原则上按大生均的标准拨付给受委托的公办学校。政府不额外增加拨款数量,教育管理中心(公司)主要通过降低办学成本,提高办学效益,获得自我发展。中心(公司)可从拨付的经费中提取不超过7%的管理费,但基建费、校舍大修费等专项经费必须专款专用。如果受委托的公办学校是新开办学校或薄弱学校,可采取购买优质教育资源的方式向教育管理中心(公司)支付一定的优质教育资源建设费。

  3、社会发展局与教育管理中心(公司)之间是平等的契约关系,前者对后者不实行行政指令性管理,而是通过相关的法规政策、政府信息、学术指导等方式进行间接的的管理,如:社会发展局按照相关法规政策,对教育管理中心(公司)的办学实行宏观监控,包括定期的教育督导和相关的评比活动,同时提供与其他公办学校同等的招生、课改等方面的信息以及教育教学业务指导,提供同等的业务培训机会。受委托管理公办学校的党、工、青、妇等组织接受社工委、社发局的直接领导。教育署作为社会发展局的派出机构,对委托教育管理中心管理的公办学校实施属地化间接管理,主要包括提供法规政策咨询,招生、课改等各项信息,教学质量监控等方面的内容。这些公办学校的日常管理仍然接受教育管理中心(公司)的管理。

  4、对教育管理中心其他方面的支持中,提供项目研究经费方面,教育管理中心(公司)要在加强对受委托管理学校的日常管理的同时,还要在现代学校制度建设方面进行积极探索。为支持现代学校制度建设项目的实验和探索,社会发展局向教育管理中心(公司)拨付一定的实验经费。

  法定代表人的相关待遇方面,为保护改革者的积极性,稳步推进改革,教育管理中心(公司)法定代表人在登记注册后,原有的编制和身份保持不变,同时仍具有校长职级和专业技术职称的评定资格,法定代表人达到退休年龄,按照原单位的身份办理退休手续,享受相关待遇。

  根据协议,委托管理期间,学校的性质不变,与新区社发局的隶属关系不变,政府的拨款和其它任务不变,学生的学习支出不增加,新区政府每年支付给管理中心管理费,即政府购买服务。

  [创新之处]

  上海浦东教育的“委托管理”机制第一次把传统的公共教育的全流程切分为管、办、评三大领域,这种切分使过去笼统的“政府教育职能”有了主题性分解(管、办、评)和主体性分担(政府、学校、社会)的基础,为明确参与主体的权责对应框架创造了可能。“委托管理”机制也第一次从资源化的角度来看待“管、办、评”的不同领域和功能,从而为教育资源的配置机制创新开辟了新的途径。由于资源的可交换性,因此可以通过资源的选择、购买、组合使公共资源在突破原有行政管理区划之下得到优化配置,使政府教育职能的有效履行有了更多的实现途径。

  海市浦东区公共教育服务“委托管理”管理机制中,不是一所公办学校对另一所公办学校的管理,而是委托有资质的专业教育中介机构的管理,这就改变了以往单纯的政府行政手段管理学校的方式,其自主性、能动性更强,推进的面更广,示范辐射的力度更大,更富生命力。

  [实施效果]

  浦东教育“委托管理”的机制创新以及在东沟中学的具体实践表明,这是一个“三羸”模式:为政府创新了资源配置机制,提高了管理服务水平;培育了非营利的专业机构, 增加受委托者的数量,提升了中介组织的专业化水平,活跃了市场经济背景下教育要素的生长与发展;提高了学校的办学水平,符合人民群众的根本利益。

  到目前为止,浦东新区教育委托管理项目已达20个。从委托管理项目受托方看,分为三类:第一类是公办院校,如华师大、上师大、上海市实验学校;第二类是民办中介机构,如:上海成功教育管理咨询中心、上海浦模教育发展服务中心、上海福山教育文化传播与管理咨询中心等;第三类是行业协会,如新区学前教育协会、新区成人教育协会、浦东教育学会等。从委托的内容看,分为两类,第一类是学校,在20个项目中,有17项均属此类,占绝大多数;第二类是教育行政部门的某些管理事务,有3个项目。具体来看,实施委托管理以来所取得的成效主要有:

  促进了政府职能转变。市场经济要求政府从全能型政府向有限责任政府转变,把“不该管、管不了、管不好”的事情从政府职能中剥离出去,政府便可以从繁重的具体事务中“抽身”,委托管理可以有效地填补政府“抽身”后留出的空间,并且让有资质的中介机构提供比政府更专业化、更有效能的学校管理。

  初步形成了教育资源跨区域配置的机制。在条块分割,纵向垂直的管理体制下,管理部门只能在行政区域内配置资源。委托管理搭建了体制外的平台,是教育资源跨区域优化配置的突破口,冲破行政界限和条块分割,冲破了以往单纯的行政手段,实现了在不同行政区划之间有效配置教育资源的理想目标。

  集聚了一批优质教育资源。委托管理把一批在理论研究和实践探索等方面具有优势的高校、品牌学校和中介机构集聚起来,通过体制外的引进、配置和嫁接等手段,内化为自己的资源和财富,提高了浦东新区教育的软实力。

  [案例点评]

  教育是一种公共品,上述规划明确体现了政府应有的定位:提供教育方面的公共服务。上海浦东的相关改革,正是政府角色的一种回归。

  上海浦东区“委托管理”管理机制,和浦东新区行政管理体制改革的目标“小政府、大社会、大服务”是一致的。这一改革明确了政府、学校、社会三者各自承担的职能。

  接受委托管理为东沟中学带来了发展机遇。但其更宏观的意义是在促进城郊教育一体化的背景下进行的有益探索。实行委托管理模式,对于转变政府职能、培育教育类社会中介机构、探索教育管、办、评联动机制等诸多方面都具有积极意义。在新区“小政府、大社会”的管理格局下,相对精简的教育行政管理机构,面对面广量大的学校在管理方式上也需要有所改变,凡可以由社会承担的职能交给社会,政府要争取逐步从“划桨”者转变为“掌舵”者。

  委托管理是新区教育在综合配套改革的框架下设计和实施的一项重要的创新制度,是在原有体制下酝酿和发育起来的改革新机制。但委托管理本身与旧体制之间也存在种种不配套现象,如部分中介机构举办者的“双重身份”易引发争议、准入标准和执行机构缺失、专业化、权威性的教育中介机构数量太少、控制风险的机制尚未建立等。这些都是发展中的问题, 需要通过体制创新,用改革的办法解决改革中出现的问题,在突破旧有制度框架中重新建构新的制度体系。

  

(责任编辑:刘昭华)

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