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江苏省无锡市学校管理实行“管办分离”的改革

  [问题背景]

  无锡地处江苏省南部、中国经济发达的长江三角洲中部,下辖二个市(县)、七个区。截至目前,全市共有小学411所,在校生322657人;初中127所,在校生202536人;高中71所,在校生97662人。

全市小学入学率、巩固率均达100%,初中入学率、巩固率分别达100%、99.5%以上,九年义务教育完成率为98.74%。

  长期以来,在教育事业管理体制上存在典型的政府大包大揽、教育管理和办学合一的现象,导致职责不清、运行效率不高、公共职能弱化等弊端。教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校,大量的时间和精力被具体事务消耗。教育局局长成为各所学校的总校长。学校内部的人、财、物管理都要行政主管部门说了算,甚至连进人、发奖金的事情都要局长办公会讨论决定。广大教职工的积极性无法充分调动,学校内部管理缺乏应有的活力。同时,由于直接管学校,教育局把更多的精力投向了办直属学校,因而在政策制定、资金扶持、业务指导等方面或多或少存在倾斜,在全行业的管理上出现不平衡。为了改变这种局面,无锡市委、市政府在全国率先提出了“管办分离”的改革思路。

  [决策过程]

  2005年6月,无锡市委、市政府出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》,明确在国企改革、投融资体制改革、财政体制改革和社会事业改革等七个方面,全力实施改革攻坚。其中,社会事业领域改革是重中之重。

  2005年底,无锡在卫生、教育、文化、体育四个行业率先实现了“政事分开、政资分开和管办分离”改革,国内首个管办分离改革的破冰之旅由此开始。12月无锡市正式挂牌成立“学校管理中心”,这是该市在教育行政管理体制上推行政事分开、管办分离的一项重大举措。2006年3月,无锡市学校管理中心召开办公会议,专题研讨学校的绩效考核实施方案。

  [具体措施]

  2005年,市教育局将市属义务教育学校划归各区管理,落实“以县为主”的义务教育管理体制;将非义务教育阶段的市属高中及中、高等职业技术教育全部归入学校管理中心管理。

  学校管理中心和教育局相对独立运行,通过合理分流,不增加工作人员,不增添办公经费。教育局重点行使行业管理职能,主要做好政策导向、规划布局、行业指导与监督管理工作,负责组织购买和提供公共服务、营造发展环境;学校管理中心直属市政府领导,代表政府履行出资人职责,负责经营原教育局直属学校。教育局和学校管理中心之间建立联席会议制度,确保各项工作衔接协调。

  同时,将原来的市政府教育督导室与市教育局合署办公调整为单独设置,两个单位人员不交叉任职,从人、财、物等方面为教育督导机构独立开展工作提供有力的保障,在体制和机制上解决了教育督导机构和教育行政不分的问题,保证了教育督导的相对独立性。

  这三项工作的顺利完成,真正使无锡市教育系统的“管、办、督”形成“三权分立”之势,教育局相当于裁判员,学校管理中心相当于教练员,学校就是运动员,彼此之间并相互制约、相互促进,实现了行政管理和社会事业的分离。

  [制度创新]

  无锡教育实施政事分开、管办分离的改革,把公办学校的举办权、管理权和办学权、监督权分开,将市教育局与原市属办公学校的关系转变为行业管理关系,无疑有利于学校办学自主权的进一步落实,有利于建立和完善学校自我发展、自我约束的运行机制,推进学校更好地持续发展。

  同时,有利于提高地方政府相关职能部门的运行效率和创新能力,有利于在相当程度上解决政府部门自体监督、既作裁判又做运动员的棘手问题,以促进良性竞争和公共物品供给质量的改善。

  [实施效果]

  无锡教育“管办分离”改革成效主要表现在:

  老百姓得到了更多实惠。管办分离后,学校管理中心精心办学,市属各校的办学水平和教育质量稳中有升,2006年市属高中的高考成绩在全市、全省名列前茅;市属教育资源的优质效应进一步显现,三所高中分别顺利通过了省四星级、三星级高中的评估验收,市属普通高中招收的新生90%以上在省三星级以上高中就读,在全国处于领先水平,“让无锡的孩子人人都能到重点中学就读”将不再是流于形式的口号。同时,停办了近40年的女中在去年9月恢复办学,引起了社会各层的强烈关注。教育局重点强化对义务教育的投入和扶持,推进素质教育,提高办学质量,坚持均衡发展。职业教育也呈现良好发展势头,积极实施职业教育倍增计划,中高等职业院校在校生突破20万人。以提升基础能力和办学效益为重点,大力推进职教资源整合。

  教育行政机关的职能发生了转变。管办分离后,市教育局不再直接举办学校,所属民办学校也是依法独立自主办学,市教育局把精力放在全市教育规划布局、政策制订、行业指导、监督管理、营造发展环境等工作上,致力于为社会提供更好的公共教育服务。

  市政府教育督导室的职能得到加强。市政府教育督导室建制单列后,教育督导的重心由原来的“督学为主”,逐步转变为“督学为本、督政为重”。督导范围也由原来的市教育局直属学校扩大为“本级政府的有关部门、下级人民政府、本市管辖的各级各类学校和其他教育机构”。一年多来,市政府教育督导室对事关人民群众切身利益的小学招生、小学升初中、中小学“减负”工作、寒暑假违规补课、农村义务教育免杂费等问题进行了专项督导和调研,对全市教育事业的健康发展起到了重要的促进作用。

  市学校管理中心的作用开始显现。“管办分离”后,市学校管理中心履行政府出资人的职责,以管好国有资产,办好每一所市属学校为宗旨,着力推进现代学校制度建设,探索学校评价机制、用人机制的改革,市属学校教育质量得以提高,规模效益得以现象。

  联席会议制度密切了三方的协作。管办分离后,市教育局、市政府教育督导室和市学校管理中心通过联席会议制度,共同研究解决事关教育全局和涉及到“管、督、办”三方面的重要问题。2006年上半年就召开六次联席会议,研究解决有关学校考评、招生考试、布局调整等重点工作,有效地解决了一些教育热点和难点问题,促进了教育的和谐发展。

  [案例点评]

  无锡试水管办分离,有助于建设服务型政府,最终实现“小政府、大社会”的机构改革目标,为国内行政改革提供良好的借鉴。

  在教育“管办分离”的改革中,公办学校的举办权、管理权和办学权分开,将市教育局与原市属公办学校的关系转变为行业管理关系,有利于学校办学自主权的进一步落实,有利于建立和完善学校自我发展、自我约束的运行机制,推进学校更好地持续发展。并且,管办分离改革还促进教育行政部门不再区别对待民办学校,有利于民办教育的发展。

  无锡的管办分离改革在江苏乃至全国都是一个全新的探索。这项改革不仅是社会事业改革,也是一场政府自身的改革,面临的矛盾和问题将触及权力意识和官本位的传统,改革将任重而道远。

  

(责任编辑:刘昭华)

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