时评：谁是公务员的“老板”？

2008年04月10日09:30 [我来说两句] [字号：大中小]

来源：大洋网-广州日报

　　老板可以“炒”员工，法律上叫做“解除合同”；任某们显然把自己当成可以“炒”公务员的“老板”了，自命名曰“核销编制”或“下岗分流”。殊不知公务员真正的“老板”是国家，是全体公民。——刘文静（暨南大学法学院）

　　“老板”或许是时下最时髦的称谓之一，例如说“榨菜”摇身一变称“老板菜”，就透着那么点儿“与时俱进”的味道了（并非批评此类传统食品）。

不仅公司职员称上司为“老板”，商贩与顾客间互称“老板”，研究生对导师称“老板”，甚至行政机关工作人员也称各级领导为“老板”（我还听到过“大老板”和“小老板”的称呼，分别指本单位最高上司和部门直接上司），只是不知道后者是否自省过依法行政、依法管理的意识是否也“与时俱进”了。

　　湖南岳阳某镇党委书记任某及其同僚们肯定没想过这个问题——不论曾否被称为“老板”，他们是真把自己当“老板”了。老板可以“炒”员工，法律上叫做“解除合同”；任某们也可以“炒”公务员，自命名曰“核销编制”或“下岗分流”。据报道，该镇公务员法定编制为27人，实有40人。为了解决“超编”问题，该镇制定了《某镇公务员列编原则》，先是通过打分排队的方式“核销”一些公务员；对不服“核销”者，又通过“投票轮岗”的程序，让“刺头”被“票决”“下岗分流”（4月5日人民网）。这个“老板”的权力，用得可真够积极、主动、充分。

　　人只能行使属于自己的权利。公司“炒”员工，是基于彼此间的劳动合同及相关法律。合同需要合意，一方不想履行了，合同就可以解除（当然还可能要依法履行赔偿责任）。

　　公务员和谁签合同？谁是公务员的“老板”？这个问题就不能照搬《劳动法》、《劳动合同法》了，因为公务员是“依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。通俗地说，公务员真正的“老板”是国家，是全体公民。

　　国家和公务员之间建立“雇佣”关系（学理上叫作“国家公职关系”），不是、也不能通过签订私人间的合同，而只能通过法定途径；同理，这种雇佣关系的解除，也必须通过法定途径。法律就是国家表达意志的法定途径。这就是为什么公务员的任职资格、录用程序和考核、任免、奖惩、培训等程序统统要由《公务员法》来规定。这样我们也就容易理解为什么《公务员法》第十三条陈述的公务员权利的第二项叫做“非因法定是由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”——因为这是“公家”的事，必须遵循公法上的原则；而公法的最基本原则，就是公权力行使的“法无明文规定不可为”（职权法定）。

　　有趣的是，当湖南某镇的上述做法遭到合法性质疑时，“老板”恰好是抬出了“法律没有明文禁止这么做就不算违法”（相信有此看法的“老板”目前仍不在少数），对于自己行使的是法律赋予的有限的公权（因此必须依法律明确规定而行使）这一重要内容，几乎是完全没有意识。

　　任某们针对公务员的上述作为，无论是“核销编制”，还是“下岗分流”，都没有法律上的依据；任某所在的湖南某镇无权自行制定《某镇公务员列编原则》（参看《地方各级人民政府机构和编制管理条例》第十五条关于编制的审批权由机构编制管理机关行使，各级政府行政机构不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制的规定）。至于引发上述争议的该镇公务员超编问题，当然属于违法行为。受违法行为影响的公务员有权依法提出申诉控告；主管部门应当及时纠正违法行为，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行通报批评或者给予处分，直至追究刑事责任（《公务员法》第一百零一条；《地方各级人民政府机构和编制管理条例》第二十六条）。

　　公务员是“公仆”。在这点上，官员与普通公务员没有任何不同，哪怕级别再高，都是法律赋予的权力。公务员的“老板”只有一个，就是国家，就是全体公民。国家通过法律所表达出的意志，而不是任何官员或者“单位”以其他方式所表达的意志，是决定公务员录用与解职、职务任免与考核奖惩等基本利益的唯一依据。