劳凯声教授深度思考学校乱收费之三
以乐观心态对待变革的教育公益性
本报记者 蒋建华
劳凯声教授发现，面对教育市场，人们远不像对待其他市场那样乐观，因为它触及了教育的伦理底线，打破了教育原有的利益平衡，引起了公平与效率之间的冲突，从而向教育的公益性提出了严峻的挑战。
传统教育公益性原则经受严峻挑战
劳凯声教授说，就在不久前，人们还普遍把教育看成是一种典型的公共物品，认为教育活动及其成果由于涉及每个个人的自我价值和人类发展的基本价值，因此不应当进入市场。为此任何社会组织和个人都不得以营利为举办学校教育机构的目的，学校教育机构的一切活动都应当体现这样一种纯公益的性质。
但进入20世纪90年代以来，中国的教育正在面对一种全新的情况，市场经济的发育使社会结构开始发生深刻的变化。传统的与市场无涉的教育活动开始与市场发生越来越紧密的联系。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报率，人们对教育的认识正在发生变化，教育的个人消费特性越来越显而易见。教育的市场介入正导致一种新的教育提供方式和新的利益格局，并最终导致一种新型供求关系的产生。传统公共教育体制赖以存在的教育公益性原则因此正经受严峻的挑战。
教育的公益性决定教育不可能完全通过市场来提供
劳凯声教授陈述道，公益性是现代社会赋予教育的一种基本性质，教育的普及程度越高，其公益性的特点也就越明显。教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，公共教育体制就是一种市场之外的教育资源配置机制。在我国，长期以来这种资源配置机制主要是指政府，政府的一元化教育提供机制使教育成了一种垄断性的公共产品。人们普遍认为教育是非营利性事业，市场的介入必然会损害教育的公益性质，学校教育机构应提供纯公共物品，不得以营利为目的。
多年来对教育公益性理解的历史根源
劳凯声教授分析道，根据这种认识，教育的国家垄断就是保证教育公益性质的必然选择，因此在长期的计划经济体制下，公共教育体制主要表现为一种以隶属性为主要特征，以命令与服从为主要内容的高度集权形式。政府包揽了从举办到办学的一系列权力，政府之外的其他力量对办学的介入实际上是非常有限的。学校的举办、经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门通过指令性计划来实现，学校的一切行为都直接或间接地体现着政府的意志。这样一种公共教育就其基本特征而言，不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄断性的公共物品。可以说，这就是我们多年来对教育公益性理解的历史根源。
传统的公共教育体制呈现出了复杂多变的关系状态
劳凯声教授进一步分析道，近20年间教育体制改革使传统的公共教育体制呈现出了复杂多变的关系状态，其中政府以外的其他社会力量在满足教育的社会需求中的作用日趋重要。这些办学主体的教育提供方式不同于公共途径，其产品也具有不同于纯公共物品的某些属性，从而构成了教育领域中新型的、具有市场交易性质的关系。依靠各种社会力量提供教育服务已经成为发展我国教育事业的一个重要方面，并且反映在我国的相关政策与法律当中。
1995年《教育法》第25条规定："国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织和公民个人依法举办学校及其他教育机构。"同时，为了保证社会力量的办学活动不致损害教育的公益性，该法紧接着又规定："任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。"这一规定在打破政府垄断教育的同时，对社会力量的办学作出了明确的限制，试图以"不得以营利为目的"来表明教育与市场的基本关系。但是，在实践中，这样一个规定并没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对学校的调节功能，问题的复杂性远不是上述简略的规定就能解决的。
两项政策之间事实上构成了一对二律悖反
劳凯声教授发现了其中的问题，在同一部法律中规定的"不得以营利为目的举办学校及其他教育机构"与允许包括营利性机构在内的社会力量办学这两项政策之间，事实上构成了一对二律悖反：只要允许营利性机构办学，那么教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，这时办学活动就会具有营利的性质；反之，只要禁止以营利为目的的办学活动，保证教育的纯公共产品性质，就必然会排斥营利性机构进入教育领域，二者之间几乎没有可能划等号。这成了一个困扰我们多年不能解决的两难问题。
我们必须转换一种思维方式和行为方式
因此，劳凯声教授建议道，我们必须转换一种思维方式和行为方式，才能走出这一人为设置的二律悖反。其实，教育的公益性质并不必然排斥营利性行为的存在，营利性组织的介入既实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，因此大多数国家对营利性组织举办的教育并不简单地加以禁止，一般都采取较宽容的政策。这说明，教育这种公共物品在一定的条件下经过转化，是可以进入市场的，是可以通过市场来运作的。经过转化后的教育，尽管是以私人物品或者准私人物品的面貌出现的，但它在实现私益的同时也实现了社会的公益，因此仍应看作是公益行为，即一种市场化的公益行为，而不是纯私益的行为。
教育的公益性质并不必然与"不得以营利为目的"相联系
通过分析，劳凯声教授得出了结论，那就是教育的公益性质并不必然与"不得以营利为目的"相联系。而在我国，教育的公益性之所以会与"不以营利为目的"画上等号，而且发展成为一个问题，这并不是由于教育公益性的本质决定的，而是由于法律的规定使这两者具有了等同性。因此，"不得以营利为目的"并不是教育公益性的内在规定性，不是教育公益性所固有的一种性质，而是法律赋予它的一种性质，一种外加的性质。我们可以这样来理解政府所提供的教育，这种公共产品是用纳税人的税赋来生产的，因此从理论上说，政府在向纳税人征税之后，应当有效地满足所有纳税人的教育需要，但事实上，几乎在所有的现代国家，教育的国家垄断并不能保证每个纳税人在纳税之后能得到他所希冀的、与他所缴税赋相称的教育产品，从而导致在教育的社会提供方面出现政府失灵的问题。
教育的国家垄断并不能有效地解决教育的社会供给问题
劳凯声教授进一步推论，教育的国家垄断并不能有效地解决教育的社会供给问题。解决这一问题的关键在于对公共物品提供者的职能作出必要的区分。为此有的学者认为，政府的主要职能是提供垄断性公共物品，例如国防、立法等(在一定意义上可包括义务教育)，而非营利性组织的主要职能则是提供包括教育在内的其他非垄断性公共物品。这就是说，教育的社会提供不应该由政府垄断，作为非垄断的公共物品，它可以由政府和各种社会力量共同来提供。
有效的规范使经营性活动不致损害教育的公益性质
为此，劳凯声教授建议，如果单靠政府提供的教育不可能充分地满足社会的需要，如果法律不可能有效地禁止教育营利性行为的存在，那么我们只能通过对教育领域中的营利性行为进行有效的规范，使这种经营性活动不致损害教育的公益性质，甚至与教育的公益性相一致。而为了达成这样一个目标，政策与法律的正确选择应当是疏而不是堵，是管而不是禁。
政府对学校的调控功能不能因市场对教育的介入而有所削弱
教育这种公共物品不可能完全转化为私有物品并完全通过市场来提供，因为仅仅依赖市场提供不可能完全平衡供求关系。为此，劳凯声教授特别强调，政府对学校的调控功能不能因为市场对教育的介入而有所削弱。事实上，在教育的发展过程中，政府和市场正在形成一种新的互动关系。由于政府和市场都会有"失灵"的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。在功能发挥上，根据不同教育领域公共性程度的不同，二者可以形成较为明晰的分工。
具体到义务教育，由于只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此义务教育的公共性程度就远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能。在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上应当依赖于国家而不是市场。
至于义务教育以外的其他各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。一个人获得了上学的机会就意味着会相应地排斥另一个人的上学机会，教育在一定程度上会表现出一种排他性。又由于获得上学机会的人会比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，因此在这种情况下，由他们自己承担一部分教育的成本就是合理的、公平的，像义务教育那样免除学费反而是不合理、不公平的。
提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量
改革所带来的价值观念的变化，正在导致一系列改革伦理问题，学校乱收费现象的蔓延则使这一问题凸显出来。为此，劳凯声教授认为，要提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。劳凯声教授发现，人们在思考如何制止乱收费问题的同时也在思考更深层次的改革伦理问题，学校乱收费问题的背后其实是如何实现教育资源和教育机会分配的社会公平问题。可以说，这已构成中国公共教育改革必须面对的一个问题。如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配上的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。
学校乱收费的问题表明，市场其实更像是一把双刃剑
通过学校乱收费的问题，劳凯声教授发现，市场并不是一帖包打天下的灵丹妙药，它其实更像是一把双刃剑。就教育的改革和发展来说，市场有助于增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，培植一种竞争、进取的市场精神。还可以通过市场来配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，大大缓解国家投资的沉重负担。但另一方面，在某些情况下市场又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。
公正社会应使强者扶助弱者从而使弱者变强
学校乱收费的出现，劳凯声教授归结为：在教育改革的过程中，市场对教育发展的这种消极作用被低估了。事实上，在我国的教育改革中，这种危险的倾向已经初见端倪。公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校问题、弱势群体的"国民待遇"问题等等，似乎正由于公办学校的市场化、民营化而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。因为一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强，教育在这方面负有不可推卸的责任。
教育改革应时刻关注市场的负面影响，处理好社会的公平问题
为此，劳凯声教授希望，我们在进行教育改革时应时刻关注市场所带来的负面影响，想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并借助于教育来缩小社会分层所带来的贫富差距。
必须以市场的精神对中国的公共教育进行观念和制度的创新
在近半个世纪中，中国的公共教育积累了太多的计划经济烙印。为此，劳凯声教授建议，我们必须以市场的精神对中国的公共教育进行观念和制度的创新，才能使其适应飞速发展的社会。同时，教育活动及其成果所涉及的人与社会的存在和发展问题表明教育应是惠及民众的公器而不应是只为少数人谋利的私器，因此，我们不能不关注教育自身所固有的意义，不能不坚守教育的公益性原则。
本文学术看点：
面对教育市场，人们远不像对待其他市场那样乐观，因为它触及了教育的伦理底线。
市场经济的发育使传统的与市场无涉的教育活动开始与市场发生越来越紧密的联系。
教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供。
公共教育不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄断性的公共物品，这是我们多年来对教育公益性的理解。
以"不得以营利为目的"来表明教育与市场的基本关系，并没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。
教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对学校的调节功能，问题的复杂性远不是简略的规定就能解决的。
"不得以营利为目的"与允许包括营利性机构在内的社会力量办学这两项政策之间，事实上构成了一对二律悖反，这成了一个困扰我们多年不能解决的两难问题。
营利性组织的介入既实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，即一种市场化的公益行为，而不是纯私益的行为。
教育的国家垄断并不能保证每个纳税人在纳税之后能得到他所希冀的、与他所缴税赋相称的教育产品，从而导致在教育的社会提供方面出现政府失灵的问题。
我们只能通过对教育领域中的营利性行为进行有效的规范，使其不致损害教育的公益性质，甚至与教育的公益性相一致。政策与法律的正确选择应当是疏而不是堵，是管而不是禁。
在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育，所以教育的供给在更大程度上应当依赖于国家而不是市场。
义务教育以外的其他各级各类教育，并不是社会成员普遍享有的，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。
非义务教育阶段，获得上学机会的人比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，由其承担一部分教育成本就是合理的、公平的，免除学费反而不合理、不公平。
改革所带来的价值观念的变化，正在导致一系列改革伦理问题，学校乱收费现象的蔓延则使这一问题凸显出来。
如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。
市场对教育发展的消极作用被低估了，学校乱收费的问题表明，市场并不是一帖包打天下的灵丹妙药，它其实更像是一把双刃剑。
在某些情况下市场会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。
进行教育改革时，应时刻关注市场所带来的负面影响，想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。(蒋建华)
《中国教育报》2004年11月6日第3版
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