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第一期21世纪教育沙龙简报
LEARNING.SOHU.COM    2004年8月27日10:50    来源:[ 搜狐教育 ] 
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  21世纪教育发展研究院

  教育沙龙简报

  总第1期 2003年09月10 日

  民办教育的发展空间

  一 、概况

  8月22日,“21世纪教育沙龙”首次活动在全国政协礼堂举行。首次沙龙由21世纪教育发展研究院和《人民政协报·教育在线周刊》联合主办。“21世纪教育沙龙”是由福特基金会资助的民间学术交流活动,定期研讨重大教育政策和教育热点问题。

  本次沙龙的主题是“民办教育的发展空间”。它是在我国民办教育政策出现重大调整、变化的背景下举行的。2002年12月,全国人大常委会通过了《民办教育促进法》。正在制定之中的《民办教育促进法实施条例》因缺乏公开的程序,以及对诸多条款缺乏共识而引起广泛的争议。今年5月,教育部下发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,确定了积极鼓励独立学院发展的政策,引起民办教育界的担忧。如何认识独立学院政策、如何制定好《实施条例》,从而建立民办教育与公办教育公平竞争、协调发展的格局,形成真正有利于民办教育健康发展的制度环境,是本次沙龙研讨的主题。

  参加讨论的来宾来自学界、主管部门、民办教育界和媒体,他们是:北京天则经济研究所茅于轼研究员,北京师范大学教育学院教育法研究所所长劳凯声教授,苏州大学博士生导师朱永新教授,上海教科院民办教育研究所所长胡卫,浙江大学教科院吴华教授,北京大学科学与社会发展研究中心任定成主任,北京大学教育学院文东茅副院长、阎凤桥副教授,清华大学高等教育研究所蓝劲松副教授,清华大学21世纪发展研究院周海涛博士,英国剑桥教育咨询公司专家胡文斌,香港城市大学人文学院莫家豪副院长,中国公共政策分析年报执行主任岳经纶等;

  全国人大教科文卫委员会教育组组长侯小娟,教育部政策研究与法制建设司副司长孙霄兵,全国人大常务会秘书处副局长蔡定剑,教育部发展规划司副司长季平,全国政协教科文卫委员会办公室副主任张文珊等;

  西安外事学院董事长、院长黄藤,广州信孚教育集团董事长信力建,北京锡华未来教育有限公司副总裁马萍,广州华美英语实验学校校长熊嘉,上海中锐集团副总裁毛恩,珠海平和英语校长洪秀平,北京迪科普阳儿童阅读顾问公司总经理王之虹,新时代教育发展研究顾问公司高级研究员吕春红,天下溪教育研究所所长郝冰等;

  参加沙龙的媒体来自中国日报、中国青年报、中国教育报、科技时报、中央电视台《当代教育》、中国教育电视台、南方周末、经济观察报、科学时报、新民周刊、香港文汇报、南风窗杂志等。

  《人民政协报》副总编张欣欣、福特基金会项目官员何进博士致词祝贺,21世纪教育发展研究院院长杨东平、华美英语学校校长熊嘉、信孚教育集团董事长信力建分别主持了讨论。各方代表畅所欲言,各抒己见,体现了理性、建设性的态度,达到了沟通、交流的作用。

  二 、关于《民办教育实施条例》

  主持制定《条例》的教育部政策研究与法制建设司副司长孙霄兵认为,《条例》制定是一个开放的、多元的、民主的过程。他透露,由于非典的影响,《实施条例》不可能于9月1日实施,将押后数月。

  合理回报问题是《条例》制定的难点和重点。孙霄兵解释,指导思想是取得合理回报的学校是公益性而不是营利性的;合理回报是奖励性而不是分配性、利润性的。取得合理回报的条件,需按照国家规定建立资产管理和财务会计制度,合理回报必须来自办学节余,并需提取风险保证金、发展基金和福利基金等“三金”。合理回报的具体标准,现在是以出资额、按当年商业银行长期贷款利率的200%计。目前银行的长期贷款利率是百分之五点几,则回报标准为11%左右。据介绍,这一标准是根据不高于民营企业的回报率制定的。

  孙霄兵介绍,优惠政策的制定同样十分重要,但这需要协调财政部、税务总局、工商总局、劳动、人事等单位,不是教育部一家能制定的。如税收优惠政策,国务院一些部门不赞成写在《实施条例》里,下一步主要与税务总局、财政部协调,尽量在主要税种上给民办学校免税,而且免税力度尽可能大,但协调下来还有困难。他希望民办学校的校长、专家的呼吁,要集中在这些具体政策、要害问题上。其它的优惠政策,如信贷的扶持、义务教育的委托经费等等,要看最后能不能写下来,能不能够通过。此次调整,把经营型的培训机构、公办学校举办的独立学院也纳入了《实施条例》的适用范围。

  一些学者和民办教育家认为,《条例》必须与《促进法》保持高度一致,不能超越或违反《促进法》的法律条款。要防止宏观肯定,微观否定的倾向。近年来随着各种立法和政策出台,公办和民办之间的不公平性正越来越大;民办教育自身的优势、特点则在逐渐削弱。《条例》应该围绕“促进”做文章,有利于促进则要,不利于促进就不要。但现在政府对《民办教育促进法》的理解,似乎围绕的是“公益”,怎么能导向公益就肯定,与公益性不符就不要,这是对法律理解上的本质不同。如果只强调规范、管理,最终把促进的主旨改变了,政府的管理职能越来越强,民办活力越来越少,这就不是“促进法”,而是“障碍法”了。《条例》应当对那些制约民办教育发展的瓶颈问题,如纳税、捐助、土地征用,开办费投入,包括租赁政府的校舍等做出具有操作性的具体规定,尤其是民办教育的办学许可,学历认可等问题很大。为什么民办学校不能升本科、不能办研究生教育?

  因此,民办学校普遍认为,与公立学校平等的法律地位比合理回报问题更重要。同时,要保障民办学校的办学自主权。《条例》不仅要管民,还要管官。民主社会强调的首先是对政府行政行为的认可和限制。现在各地政府越管越多,什么都管,民办校长疲于奔命,这显然不利于民办学校的健康发展。

  三、 关于独立学院政策

  在近年来高等教育的发展过程中,一些公办高校举办一种按照民营机制运行、降低录取分数、实行高收费的“二级学院”(即独立学院)。据不完全统计,全国目前有独立学院300多个,本科在校生40多万人。针对教育部规范和大力发展独立学院的政策,与会者讨论热烈,分歧甚大。

  支持的意见认为,发展独立学院有利于迅速扩大优质教育资源,更大程度地满足社会需求,具有很大的合理性。此举的积极意义,标志着高等本科教育向民间资本的开放,有利于通过吸纳民间资本,扩大高等教育资源,提高教育效率。限制、取消那种“非公非民”的“假民办”、“校中校”,规范了教育秩序。有学者提出,评价教育公共政策应当站在有别于政府和民办学校的广大学生的立场。民办学校如果害怕竞争而抵制独立学院政策,是没有道理的。认为公立教育不能进入市场,也有违一般的市场准则。事实证明,民办学校很难在短时间内树立起自己的品牌和社会公信力,全国一千多家民办高校知名的不过几家。因此,民办高等学校正在重新洗牌,独立学院政策促进了这个过程。

  一些学者和民办教育家对此提出强烈反驳和批评。其论点主要是:

  政府的职能是制定规则,维护公平竞争的市场环境。公立学校拿国家的投入和过去几十年靠政府资源形成的品牌与民办学校竞争,没有任何公平性可言,进一步加剧了民办和公办学校之间的不公平竞争,使民办学校的发展空间受到打压。在加入WTO、市场准入的制度下,市场竞争是不应有政府行为和财政资金支持的。政府理应退出竞争性领域,把公共竞争中所获的利益和责任还给社会,还给学校。

  用纳税人的钱来举办的公立学校,如果有余力可以继续扩大公办的教育资源,向社会提供优质教育;用公办教育的资金举办一所民办学校,本质上是不合逻辑的。《民促法》、《实施条例》颁布实施后,民办学校的资金拿去办其他学校都有困难,公办学校怎么可以把公共资金抽逃出来去办民办学校?对于“扩大优质教育资源”的说法,有人认为这是高校利用信息不对称愚弄公众。因为众所周知公立学校不会把真正的优质资源放在独立学院,没有一所公办学校会把独立学院办成自己的竞争对手。独立学院的办学资源与大多数民办学校一样,都是公立学校的剩余资源。公办学校举办独立学院的实际动机是利益驱动,由于公办学校的收费受到严格限制,就转到民办系统获取利润,弥补公办学校效率低下造成的资金不足。

  此政策也不利于优秀大学的发展和公平竞争。现在规定由名牌大学举办二级学院,必然导致名牌大学获得大量社会资金;而更需要扶植和支持的普通大学难有吸引力。事实上,独立学院是很难真正独立的。名牌大学举办独立学院,最终会拖垮、毁坏中国的名校品牌,不利于造就中国的一流大学。

  民办学校做不大并非民校之过,主要是政府政策的原因。一方面任何事物都有一个生长过程,不能用成人的标准要求小孩;另一方面,就是严重的不公平竞争。譬如二级学院在它宣布成立的第一天就可以获得举办本科教育的资格,而民办学校办了十多年仍无此资格。

  站在公众的立场上,可以看到独立学院政策究竟妨碍了什么——阻碍了民间资金的进入方式,从而导致整个民办高校的生存危机。因此,如果独立学院政策旨在规范二级学院,是有积极意义的。既然要“独立”,何不让它与公立学校彻底剥离,公办学校的母体仍赘附其后?对新办的独立学院一视同仁,按照《民办教育法》来申办,才是真正的规范和对民办教育的整体促进。按照国际惯例,在所有制上就是公办和民办这样两类;否则,虽然教育规模能一时发展,但后患无穷,足以扼杀真正的民办教育。

  四、 拓展民办教育的发展空间

  1、为什么要发展民办教育

  一些民办教育家对民办学校的发展前景非常担心。有学者指出,政府政策中隐含着“公办学校通吃”的思维,即通过公立高校扩大招生、举办独立学院和“收编”表现好的民办学校、将其纳入公办教育模式,大幅度地占据教育市场份额,形成公立学校独大、民办学校难以发展的局面。当前对民办教育的不平等政策、各种限制、障碍,都源于如何认识民办教育的意义这一基本问题。

  长期以来,我们对民办教育的认识,主要是为了弥补政府财政性教育投入的不足,吸引社会资金。这无疑是很重要的,事实上,世界上没有一个国家的政府能够包办教育,尤其是极为昂贵的高等教育。但现在看来,民办教育的意义还不止于此。它是通过建立一种市场取向的新的办学体制和机制,形成教育竞争,从而提高教育资源配置、使用的效率,增加教育的多样化和丰富性,形成高品质的教育生态,满足社会的多种教育需求。正因为如此,它是不可缺乏、不可替代的。

  从世界趋势看,在高等教育大众化的过程中,应当扶持的是真正的民办私立院校。教育市场的扩大和开放,更多地实现民营化,是不可阻挡的大趋势。中国教育体制改革发展到今天,已经出现了可以称为市场化、民营化的新趋势。政府应当更多的关注市场、关注民间的力量。站在全社会和公众的立场,如果将更多的教育资源用于民办教育,公众的教育福利将会大幅度增加。目前民办教育所占的分额约5%,实在太少,应当考虑怎样把更多的公办教育转为民办,而不是搞什么“假民办”。

  2、解决深层次的法律问题

  许多发言者认为需要从法律上根本解决民办学校的公益性与营利性的矛盾。

  据介绍,在《促进法》制定时,将教育机构区分为营利性和公益性两大类的想法,没有被通过。现在《促进法》允许民办教育取得“合理回报”的规定,是一个折中的办法。因为上位法《教育法》第25条规定“任何组织和个人,不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。以不营利来界定教育的公益性,反映了当时的认识水平。现在对此大家已有更多的共识:教育的公益性和营利性是可以兼容的,不营利不是公益性事业的内在规定性。公益性的事业,公益性的行为,可以通过市场来提供。这不仅在中国,世界很多国家经过了反复之后都认同了这件事情。我们需要处理的,就是教育公益性和资本寻利性之间的矛盾。今后如果修改《教育法》,应当把实现公益性的多种途径和手段,包括可以通过营利机构来实现公益性,写进法律,或者进一步做出准确的界定。

  需要构筑一个符合现实教育发展的法律环境。作为法人意义上的民办学校的兴起,其意义远远超过了“投资体制”的概念。其所面临的一些基本问题,比如产权问题、回报问题、学校法人问题等等,都涉及到办学体制、法人地位问题。因此,有专家建议修改《民法典》,在法人类别中增加“财团法人”的分类。国外的财团法人,就是专门针对非营利机构而言的。财团法人既可以接受社会的捐赠,又能够独立的承担民事和刑事责任,又能够处置学校的资产。通过确立财团法人,可以给公益性的民办学校提供确定的法律地位。

  3、关注程序公正

  民办教育界普遍反映,无论独立学院政策出台还是《实施条例》的制定,在程序上有一个明显的缺陷:缺乏这一政策涉及的利益主体民办教育界的参与。对于关系民办教育前途命运的这一政策和立法,应当有一个公开的程序,增加决策的透明度,充分听取民办教育界的意见,保障这个利益主体的知情权和实质性的参与,从而使政策和立法具有广泛的民意基础,并更具有可行性。

  为此,今年8月2日,21世纪教育发展研究院已经向全国人大教科文卫委员会上书,要求就《实施条例》举行公开听证会。此次沙龙活动之后,9月2日,研究院再次就此问题上书主管部门国务院法制办公室。

 

  如有任何需要和建议,请及时与21世纪教育发展研究院取得联系

  地址: 21世纪教育发展研究院驻北京办事处

  北京市海淀区西八里庄69号 人民政协报《教育在线周刊》

  邮编:100036

  电话:(010)88146952 88146953

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  电子信箱:ear_redriverbank@163.com

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