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第二期21世纪教育沙龙简报
LEARNING.SOHU.COM    2004年8月27日10:48    来源:[ 搜狐教育 ] 
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  21世纪教育发展研究院

  教育沙龙简报

  2003年11月5日 总第2期 http://www.eduol.cn

  高等学校的制度创新

  我国高等教育正在迈入“大众化”的发展阶段,同时,一批高校正在向世界一流的目标挺进。在这一发展背景下,高等教育制度变革的重要性日益凸显。以“高等学校的制度创新”为主题,10月24日,21世纪教育发展研究院和《人民政协报·教育在线周刊》联合主办的“21世纪教育沙龙”,吸引了众多的学者和媒体。这一沙龙是由福特基金会资助的民间学术活动,定期研讨重大教育政策和教育热点问题。

  参加讨论的来宾来自学界、高等学校和媒体,他们是:北京大学校长助理、光华管理学院副院长张维迎,21世纪研究院院长杨东平,厦门大学高等教育研究所邬大光,上海师范大学副校长张民选,东北师范大学副校长杨忠,九江学院院长黄保强,苏州工业园区事业技术学院副院长单强,以及中央教育科学研究所程方平,国家教育行政学院史朝、王保华,北京师范大学教育学院副院长周作宇,北京大学教育学院阎凤桥,北京语言大学谢小庆,清华大学当代中国研究中心李盾,清华大学高等教育研究所睢依凡、蓝劲松,等等;全国政协委员任玉岭、李宝芳、范天佑,全国政协教科文卫委员会办公室副主任张文珊等也应邀到会。

  本次沙龙着重探讨了高等学校的制度创新的两个重要方面:高等学校内部管理制度的变革,以及公立高等学校转制。与会学者、嘉宾对此进行了热烈的交流、讨论。

  一、关于高等学校管理制度的改革

  在高等学校管理制度改革方面,会议介绍了北京大学实行的教师聘任制度改革、东北师范大学实行的在教授会决策基础上的院长负责制,以及九江学院实行的以财务管理为龙头的学校管理制度改革。

  北京大学教师聘任制度改革的主要设计者张维迎在发言中认为,我国大学内部治理最严重的问题,是教授的水平不高,是学术上的“家族体制”。教师教学生,学生毕业后留校当助手,再留自己的学生,组成师徒相承的“学术梯队”。只有教授领衔才能申请到科研经费,副教授,讲师则申请不到,这种管理制度是荒唐的。教授、讲师,副教授,在学术思想上应该是平等的,在这样的“家族体制”下,不可能有真正的学术自由。同样,大学里严重的“官本位”,既有官僚制度传统的历史原因,也与我们教授的水平有关。我们自己水平不够,没有标准,无法评价,就不得不求助于人家的标准。他认为不能将大学视为安置就业的场所,大学是为人口中非常少的一部分人设置的,这些人以研究学问为乐趣、而且有能力为人类探讨真理、发展知识。大学必须有一种制度,能够把这种人选拔出来。张维迎强调了北大改革对于中国高等教育的意义。任何一所大学没有办法单独改革成功。目前中国有一千多所大学,优秀的只有北大、清华两所,底座非常之宽,塔尖摇摇摆摆。北大改革的目的,不是要让自己继续鹤立鸡群,如果十年之后仍然鹤立鸡群,说明这一改革是失败的。改革的成功意味着有一批大学紧追北大,使北大每天都提心吊胆,才能不断前进。北大的改革方案酝酿到现在,已十月怀胎,计划从明年起开始实行。

  杨忠副校长介绍了东北师范大学的改革。东北师范大学自2001年起试行“教授委员会集体决策基础上的院长系主任负责制”,在国内引起反响。其基本指导思想是扩大院系办学自主权,实行民主管理和科学决策。为此要解决一系列的问题,院系一级应该采取什么样的管理体制和运行机制,应不应该有决策权,决策什么,如何决策等。学校通过建立一种“教授委员会集体决策基础上的院长负责制”,对此做出探索。这一制度变革同时是为促进现代大学制度的形成。现代大学制度的内涵,要求确立教师在办学治校中的主体地位,教授治学,在学术上发挥他们的积极作用。

  实行这一制度有充足的政策法规依据。我国《高等教育法》规定国家举办的高校实行中国共产党高等学校委员会领导下的校长负责制。同时,第37条规定高等学校自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员的配备;第11条规定高等学校应该面向社会,依法自主办学,实行民主管理。对高校内部组织机构的管理体制,并未做出具体规定,这给高校探索创建科学合理的两级管理体制,提供了保证。1961年的“高教六十条”规定,系主任在校长领导下组织系务委员会,至今我校普遍实行是系主任负责制。实行教授委员会决策基础上的院长系主任负责制,是对原有体制的继承,同时也是一种创新。

  杨忠解释,这种新的院系管理体制,既不同于旧中国的教授治校,也不同于国外的教授团体。各院系教授委员会的成员是由学校聘任的,主任一般是由院长担任,总支书记是教授委员会的成员。因而,教授委员会是受校长委托来决策院系的重大事项,尤其是在学科建设方面。它的首要职责是抓好学术委员会的建设,在治学方面发挥应有的作用。教授委员会成员任期三年,今年6月第一届期满,在全校进行了教授委员会的考核。有几位教授因教师们不够满意或学科专业方面的业绩未达到要求而没有续聘。受聘教授委员会的教授,在校内津贴方面与其他教授有别。

  九江学院是江西省一所以教学为主的地方性本科院校,在近年来的发展中有诸多制度层面的创新。黄保强院长介绍,九江学院原为解放军财经高等教育学校,1998年开始移交给地方,至今移交仍未全部完成。从1999年至2003年,学校没有得到一分钱财政拨款,但却实现了超常规的发展。1997年,学校占地520亩,建筑面积不到7万平米,在校生人数1700人。到2003年,学校占地1580亩,建筑面积75万平方米,在校生人数23000人。学校固定资产总值由1997年的2亿达到2003年底超过12个亿。

  学校发展的“秘诀”,一是向地方政府争取政策;另一方面,是加强财务管理,将财务管理改革作为学校管理制度改革的龙头。具体做法,一是严格预算管理,变秋后算帐为事先预算。以2003年财政预算为例,全校财政预算是2.4亿,最后不可预见费只有130万, 说明预算到位。二是采取一级财务,分级核算。全校所有的各类单位都在学校财务处开户,由财务处统一管理。事业单位实行预算管理,企业单位确保上交,亏损不补,多交提成。对校办企业实行会计委派制,学校统一支付财务人员的工资,有效地杜绝了做假帐,报假帐的情况。三是为避免资金沉淀,学校使用了没有银行系统介入的银行系统,学生交了学费住宿费之后会把大部分资金存在银行里,所有消费,吃饭、购物、洗澡等全部刷卡,这样不但堵塞了现金流通的弊病,也使资金周转更为便利。学校并且重视对各种经济现象加强监督,作为“生财之道”,如每年新生入学时的“招生经济”, 以及考试经济、服务经济等。

  关于学校领导体制中党政关系的处理,黄保强认为,党委领导下的校长负责制不是书记领导下的校长负责制,党委是集体,而校长是个人,所以是集体领导,个人负责。按照基层党组织工作条例,书记作为党委会的召集人,在党委会上只有一票,校长通常兼任党委副书记也有一票,在党内是平等的。此外,校长还有六项权利,是《高教法》规定的,如学校内部组织机构的拟定方案权。换句话说,校长不提方案,党委不能研究。学校党政矛盾中最突出的干部问题。《高等教育法》也说的很清楚:中层干部是党委研究决定,校长任免。学校党委可以决定,但任免权在校长。反过来说,组织部门考察以后,应该先向校长报告,校长认可了再做决定,否则做出的决定没有意义。所以我校在干部任免上加了一条:组织机构设立和干部的任免,校长不提名,党委不讨论。这个矛盾就解决了。这里有一个误解,即把地方政府的工作模式搬到高校来,地方政府实行的是“地方组织法”,明确规定实行党委领导体制,有一套程序。高校的领导权主要是学术权,在党政关系上首先要落实《高等教育法》,不是套用“地方组织法”。

  杨东平介绍了现代大学制度形成的历史,认为其最主要的特征,就是大学自治、学术自由、教授治校、通才教育,以及学生自治。

  眭依凡认为,大学制度的建设,一个是政府如何管理大学。政府职能应真正体现在经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等方面,使大学依法治理有一个政策和法律的保障。大学内部的管理,不能只靠校长的理念来治校,最重要的还是靠制度来治校,当前应抵制、批判大学中的拜金主义,市侩作风,学术不良行为等庸俗化现象。

  二、公办高等学校转制的探讨和实践

  公立高校转制为非公立的、股份制的或民营的制度,是高校制度创新一个比较前卫和新颖的领域。近年来,杨德广、朱永新等教育学者不断呼吁改变政府包揽高等教育、高等学校为单一国有模式的格局,将一批高等学校转为其它形式的所有制。在年初的“两会”上,全国政协常委朱永新正式提案,建议国家保留10所左右、各省、市分别保留几所公立高校,将大多数高校通过转制进入市场。通过高校转制解决“穷国办大教育”、国家无力包揽高等学校的困境,将节省下的教育经费主要用于义务教育和少数优秀大学的重点建设。

  公立高校转制的的必要性和可能性,在于一方面高等教育需要加速发展,而政府对高等学校的投资似乎已经达到了增长的极限,必须开辟、建立新的机制;另外一方面,公办高校具有国营机构效率低下、缺乏活力的通病,没有一批民营教育机构和民营机制的竞争,没有体制外教育的刺激和比较,公立学校就很难做大做强。在建设市场经济体制的过程中,国营企业和科研院所的转制已经相当普遍,初见成效;但高等学校能否转制、为什么转制、怎样转制,仍然需要探索。

  张民选、邬大光教授汇报了关于高校转制的理论思考。他们认为,公办高等学校转制是一种制度创新。从国际高等教育发展看,公立大学引进市场手段、市场机制,所谓“高等教育市场化”是一个显著的趋势;私立大学开始分化,从不营利向营利转化,也是一个趋势。因此,高校转制首先要明确究竟往那里转、转为什么体制、什么机制。可以从产权和经费来源这两个角度去认识高校的状态。在学校产权为公有的情况下,一种方式是将学校委托给民营机构按民营机制运行,经费来源是市场化的。如新加坡SMU则是一所国家举办的私立大学,国家造房子,然后这所学校与美国宾夕法尼亚大学联办,组成董事会按照私立学校的收费和机制管理。它的固定资产永属新加坡政府,是国有的。也有的是在公办学校产生出的“衍生物”,如香港大学有一个专业技术进修学院,它是大学的一部分,但又是一个独立法人的机构,按私立院校方式运作。因而,它们比较多的是一种混合模式。

  无论国内外,高等学校的转制主要是围绕财政视角进行的。当前中国公立大学的转制,至今为止还没有一个确定的模式,它所探讨的,正是十六届三中全会公报所说的公有制的多种有效实现方式。公立大学无论是转向股份制,还是取消财政拨款,按准成本收费或按全成本收费,或者以各种方式投资办学,转成盈利性的,都属于公有制下的多种有效实现方式。但当前的改制实践还没有使所有矛盾全部都暴露出来;在公立大学转制的过程当中,校园的资产构成会变得多元化,并导致办学主体的多元化。因而,转制成功与否的关键因素,最重要的就是所有“利权人”(Stakeholder,或称利益相关者)的产权明晰和利益明晰。在制度设计上,必须把利权人的产权和利益说明白。目前中小学的转制学校不太成功,除了涉及义务教育性质的问题以外,关键是产权不明晰,经营者的权利没有保障。因此,大学的转制,一定要对公立学校做好产权的评估,建立国有资产的保障或者增值机制。从理论上说,无论以何种方式转制,是否营利性的,资产如何增值,高等学校原来公有的这一部分,继续是国有资产。同时,投资者和经营者的权利也应当受到保障。在日常的经费运作中,每一所学校应该确立不同的机制。同样,学生家长的权益如何保障,是否物有所值,享受到良好的教育,也必须加以规范。只有理性地对利权人的产权加以明确和限制,才能保证转制的成功。

  由于国家财政拨款有限、学费增长的空间有限、社会捐资办学有限,对扩大高等教育的资源还要有新的思路,要研究高等教育与资本市场的结合。目前国内有33家上市公司赚钱之后回头办教育,可称为上市公司“反哺”私立高等教育,这可能是一个新的思路。

  近年来各地已经有一批高校实行了不同方式的转制探索,为这一改革提供了有益的启示和经验。

  苏州工业园区职业技术学院介绍了成功转制的情况。该校原先是中国、新加坡两国政府合作举办的学校,中国占65%股份,新加坡占35%。1999年底学院改制,民营的苏州光华教育集团收购了学院65%的股份,国家的股份占35%。转制之后,学校的办学实力大为增强,资金充裕,教学、实验设施精良,管理机制先进,毕业生供不应求。1998年学院首次招生72人,今年在校生规模已达5000人。2001年,被教育部授予“职业教育技能培训认证单位”。

  会议还介绍了国内其它一些学校转制的情况:

  浙江万里学院是由公立的浙江农业技术师范学院转制而成的。1998年,民营的浙江万里教育集团接办了规模小、效率低下的农技师范,接办后隶属关系不变,仍归属浙江省教育厅。教育厅仍以1998年的基数每年拨款1200万元。改制后学费标准为每年1.6万元,学校三年内投资了8个亿,发展迅速,学生规模达一万多人。虽然万里学院从收费到管理体制、办学机制更象是民办高校;但2001年专科升本科时,教育部发文将万里学校界定为“公立普通高等学校”,而它其实是将公立高校委托给民营企业来运营。其属性或许用“混合型”的概念更为恰当。

  齐齐哈尔职业技术学院原先是国营齐齐哈尔第一机床厂办的职业大学,1993年改名叫黑龙江东亚大学。由于企业效益差,从1994年起不再给学校拨款。企业将该校交私人承包,后企业将从幼儿园到技术中专等8所学校均交出,组成东亚教育学团。目前整个教育集团,有12000名在校生,有6处校园,占地127亩。去年齐齐哈尔市教育局管辖的16所中、高等职业学校,财政拨款2332万,创收2008万;东亚学团财政拨款为零,去年一年的创收为2211万。2001年东亚大学成功申报高职院,改名为齐齐哈尔高等职业技术学院。教育部的批文批的是民办,但省人事厅编委发了一个文,确定它为副厅级单位。

  大连外国语学院在1998年前后转制,但当时转制的思路并不很清晰,只是取消省财政拨款,按照准成本收费。辽宁省本来想以此为示范,在全省推开。但由于省财政没有将节省下的教育费用交给教育厅使用,教育厅于是失去了继续进行大学改制的积极性。

  温州大学是按教育股份制的方式进行转制的,按照不同的投资比例,形成不同的股权结构,通过董事会进行管理。

  主管部门对高校转制的改革表示了某种程度的认同。日前,教育部对全国政协十届一次会议朱永新等委员要求高校转制的提案正式答复:“你们在提案中提出的部分公办学校转制的建议,是一个很好的建议,我们将予以重视和进行深入地研究。目前,国际上许多国家的公立、国立学校都在探讨通过市场机制吸引社会各界、特别是企业和社会团体参与学校的经营和管理,以达到有效配置公共资源,提高教育质量的目的。我国公办学校目前在引入市场机制方面的改革或显得步伐缓慢、力度不够,今后在这方面,应该认真研究和探索,通过积极试点逐步加以推开。”

  附:

  21世纪教育发展研究院:非政府组织,旨在聚集各界智慧,建言教育时政、推动教育实践。研究院常务理事会由大型民办教育实体组成;研究院学术顾问委员会由国内外知名学者组成;研究院媒体顾问团由富于社会使命感的资深媒体人组成。

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